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田飞龙:香港,那漫漫的“归航”

——《视角:香港回归二十年》主编序言及其他

更新时间:2017-10-30 15:50:36
作者: 田飞龙 (进入专栏)  
香港基本法的一国两制框架提供了央港关系和谐共生的制度空间,但是在中心秩序通过制度学习与模仿而日益现代化以及香港相对衰落的互动进程中,既往的中央主权谦抑空间就必然会重新被填充。白皮书的“全面管治权”就是一种主权填充就位的宣言。香港的占中则是对这一宣言的严格政治抵制。反对派时而宣扬基本法上的高度自治权,时而超出基本法秩序诉诸所谓国际标准,其内心中所忧虑者在于,当一国两制之演化不是朝着香港人所理解和期待的“民主化”及港方优势发展,而是朝着内地体制与主权一方移动时,香港人的价值观与生活方式如何维系?这是香港人的政治身份焦虑。而此种共享性身份焦虑正是占中运动之广场力量高度爆发的深层原因。

   香港基本法作为一国两制模式的典型体现,经历了制定过程的繁复博弈与回归后的实际政治考验,在巩固回归政治成果、保持香港繁荣稳定方面起到了基本的宪制作用,但在2014年的“占中运动”冲击之下,也暴露出了种种弊端与问题,尤其是对国家建构层面的规划与设计不足,整体影响了香港人对国家与民族的价值认同与制度认同。认同的危机是一切央港冲突与危机的精神根源,从而刺激中央提出“基本法再教育”的命题。内地基本法学者层面有人提出“基本法爱国主义”,但这种偏于薄弱的认同建构方案显然不够充分。白皮书的国家主义则太强,会过分压抑香港基本法中的高度自治精神元素。香港本土精英守护的“香港价值观”则更不可能补益于一国两制下的国家建构。香港基本法秩序下的国家认同建构,有着文明冲突的背景和意义。香港不是一个在传统中华帝国秩序下的文明边地,而是承载着西方殖民地文明的代理性单位,而且是西方殖民体系中治理与发展相对成功和精英高度认同宗主国的殖民领地。1997年实现的不过是政治主权的回归,是客观回归,而国家建构之认同维度聚焦的是严格的心理回归,是主观回归。只有主客观统一协调,回归才真正完成。这里缠绕着殖民史观与回归史观、普通法自由主义与国家主义的多重精神对峙与法理竞争。

   我们理解,香港基本法创设的“一国两制”模式是建构“一体多元”治理体系的重大宪法创制,在“分”的意义上高度保障了地方多样性和自治性,但在“合”的意义上则缺乏有意识且有效的制度设计与具体保障机制。香港青年存在严重的国民意识危机,香港回归十八年来未能改造其过分西方化和本土化的教育体系,未能在最低限度意义上提供对中国历史与政治的客观认知与认同建构。

   基本法背景下的占中运动及央港双方各自互动策略至少暴露出如下与国家建构深度相关的问题:(1)如何看待英国殖民香港的正负遗产,尤其是具有一定负面性的殖民史观和激进民主遗产?(2)如何认知和检讨自回归过渡期以来三十余年的香港“回归史观”建构?如何在体制机制上予以有效弥补?(3)白皮书与8·31决定代表的国家主义逻辑是否构成基本法模式下香港特区强化国家建构的最优选择?有何负面影响?如何调整?(4)法治是香港社会第一核心价值,在反击占中过程中起到基础性作用,如何看待香港法治成就及其对内地法治进程的可能借鉴?如何看待法治对国家建构的作用?(5)如何理解占中运动一方面以公民抗命形式争取体制内普选,一方面宣扬港独论述和国际干预依赖症?(6)公民抗命与国家建构之间存在怎样的关系?在内地民主化过程中如何认识和定位这一民主运动传统?(7)基本法根植于香港普通法自由主义传统和西方权利文化,对义务规定极其薄弱,甚至条文中并无”公民”,只有“居民”,如何理解作为“中国公民”的香港居民的公民身份及其建构路径?(8)爱国爱港是一个统战概念和政策用语,切中了香港基本法中的国家建构软肋,但遭到香港社会排斥,如何使这一概念更加具有公民内涵和共和属性?如何发展出爱国的生动实践机制与扩展网络?(9)占中运动同时造成了香港社会的过度政治化和两极化,如何在后占中时代开展社会重建?(10)传统文化及其社会实践形式可否成为整合香港与内地政治文化差异的可选路径?(11)区域一体化与经济整合可否提升香港融入国家建构进程的程度和质量?(12)在香港政改闯关失败的背景下如何考虑重启政改的法律与政治条件以及如何评估香港普选前景。我们深信,对上述问题的法政与文化层面的双重研判,将有利于中央治港方略的积极调整,也有利于一国两制与基本法之宪制活力的继续释放。

  

  

   三、中期与远期

  

   2017是香港回归实验的“中期”,2047是“远期”。“五十年不变”是辩证法思维下的“不变”,是“一国两制”原则不变,而具体制度机制需要根据情势发展而变化。特首普选就是一种结构性变化,但仍然处于基本法秩序的规划与限定之中。八三一决定是依据基本法及占中特别情势做出的合法合理之权威决定,是香港回归“中期”时段可以接受的普选方案,而反对派企图绕开基本法而直接诉诸“国际标准”,远远超出“一国两制”之原则不变的最大限度,近乎一种突破性的制宪革命。香港不是独立政治实体,这种逸出宪制秩序的激进诉求不可能得到制度本身的容纳与回应。主权秩序必须对香港政制发展负责,必须平衡普选改革与国家之主权、安全、发展利益的关系。但从远期来看,整个国家也在进行治理现代化,具体的普选作为治理的一种原理与技术,也仍然可以按照基本法第45条之循序渐进原则加以优化。至于香港本土派的“2047二次前途问题”或“2047全民制宪问题”完全违背“一国两制”,是需要严厉遏制的港独行为。香港有识之士不断指出,一国两制仍然是2047后香港最佳制度安排,这当然也是邓公所愿。中央和香港都要历史责任和宪制义务保障这一可欲前景。

   就回归二十年这个特定的“中期”时刻而言,具体成就上可大致延续2014年《白皮书》的总结和叙事,但2014年以来的占中、政改失败、青年本土崛起、旺角暴乱与港独分离运动,无不提示着我们香港治理的复杂性与严峻挑战。在正面肯定治港成就的同时,我们也要看到作为一种“实验性宪制”,香港基本法在与香港社会及国家互动中可能也面临着某种程度的“中期危机”。危机认识不是悲观否定,而是直面问题和解决问题。

   所谓基本法的中期危机,是指在基本法实施一段时间之后,香港反对派内部出现分裂分化,传统的民主回归派失势,激进的青年本土派兴起,以违法甚至暴力手段开展社运并渗透香港本地管治,造成以挑战一国两制和基本法的方式追求自决独立,由此带来一系列的本地管治危机和央港政治冲突。

   这种中期危机的爆发有一个临界点,即基本法承诺的“双普选”是否能够如期实现。由于基本法政制设计上过分偏离主权国家原理,香港高度自治权超出了一般的联邦制单位或地方自治单位的权能极限,这就导致中央治港在基本法上缺乏制度抓手,也由此造成“双普选”对中央治港主权的实质性挑战。中央并非不支持香港普选,而是从国家宪制秩序大局出发来理解和规范普选,主张普选必须依法进行,必须兼顾国家的主权、安全与发展利益。特别是在23条未完成立法、国民教育未能推行的前提下直接进行毫无限制的普选,将可能造成香港“完全自治”的政治局面,危及一国两制的平衡性及国家在港基本利益。但香港反对派无法正面理解一国两制的平衡原理及香港最低限度的宪制义务,而一味追求无节制的自由和民主,从而最终导致香港政改失败,港独异军突起。

   中期危机是一个经验性观察结论,显示了具体宪制的妥协性带来的制度疲劳病理和制度摩擦张力,其在一国两制与基本法实施中的表现主要是:

   第一,行政主导出现制度性失能。立法会拉布、司法复核及不断加码的社运运动极大限制了特区政府依据基本法的主导功能与施政作为,造成香港日益恶化的管治危机。这种危机不能援引简单的三权分立式制衡原理予以解读,而应识别为香港管治的共识破裂和极端病理。

   第二,司法过度地方化带来国家利益漏洞。香港独立的司法权与终审权尽管是香港繁荣稳定的保障性因素及香港的核心价值观,但普通法传统、人权法理学以及香港法律界的“不忠诚反对派”取向,造成香港司法裁判过分偏重权利保护与本地利益而未能兼顾国家利益,未能成为基本法整体秩序的守护者。

   第三,香港反对派及其社会运动出现激进化、民粹化和暴力化倾向,直接威胁基本法秩序安全。香港社运是香港民主社会的活力所在,也是基本法保障的政治自由,在既往的“民主回归论”大致共识下尚能约束于合法范围之内,但是2014年的占中运动冲破了“违法”底线,2016年的旺角暴乱越过了“暴力”边界,重新定义了香港社运的强度标准与纲领硬核,出现了社运的代际更替以及基本法权威的迅速递减。

   第四,兼容港独的“泛本土派”的兴起。占中培育了包括此次辱国议员在内的青年本土派,但后者又反向批判占中而走上了后占中的港独道路。在当前香港的政治光谱中,传统的“泛民—建制”二分法已经过时,青年本土派成为政治版图第三极。林林总总的本土组织虽然有各色纲领,但本土自决成为共同底色,港独成为或直接追求或隐约包含的奋斗目标。

   第五,2047议题与未来主义制宪运动的勃兴。港独话语和政治行为已经不是香港的政治禁忌,而成了政治时髦。基本法的50年实验期在青年本土派那里成为港独的时间窗口和全民制宪的历史时刻。在此预期之下,青年本土派已经不热衷于传统泛民的“双普选”议题或者重启政改诉求,不再敬畏和依从基本法秩序,而是旗帜鲜明地突破基本法并以一种未来主义姿态展开制宪建国的话语体系和组织网络准备。

  

   这些问题已然为中央所洞察和警觉。2017年两会期间,李克强总理政府工作报告中涉及港澳部分的论述颇能体现中央未来治理香港的大致方略,大致可以梳理解读如下:

   第一,一国两制长期不变。总理报告内容总体上显示中央治理港澳的“一国两制”方针与基本法秩序框架将保持长期稳定,不会发生重大的制度变革,而主要是政策细化调整和法律更完整实施的问题。这显示了中央对港政策的连续性和战略定力,也为港澳社会的长期繁荣稳定再次重申和巩固了关键性的宪制与政策基础。

      第二,既往实践有所偏差。中央对港澳回归以来的一国两制与基本法实施总体情况有一个审慎的估计,即在基本成功的前提下,出现了一系列的问题与挑战,出现了对一国两制的某些片面理解和偏差性实践,因此强调未来治港必须做到:其一,全面准确,而不是偏于“一制”;其二,“三不原则”,即不动摇、不走样、不变形。当然,“三不”不是指一国两者的具体制度和机制完全不变,而是有关变化必须以一国两制的初衷及核心原则为根据合理合法进行,不能突破一国两制框架激进变革,更不允许出现“港独”之类的极端行为。

      第三,“依法治港”进一步确立和巩固。报告论述延续“白皮书”中的解释性立场以及重要近些年在治港方略中更加重视和突出法治思维与法治方式的总趋势,强调:其一,宪法与基本法作为香港管治的共同宪制基础,基本法的“小宪法论”不符合一国两制的宪制框架和初衷,必须明确和增强“一国”宪法对基本法的合法性塑造与统合,同时切断英国或香港反对派长期以来的“联合声明宪制论”,确立完整的“一国两制法理学”;其二,确认基本法的行政主导属性并支持行政长官与特区政府依法施政;其三,基本法秩序内,“港独”完全无空间,无出路,是极端的违宪行为和破坏行为;其四,“严格依照宪法和基本法办事”成为中央治港和香港自治的共同治理模式,中央日益明确了从既往的“协商治港”向“依法治港”的模式转变。

   第四,五大发展目标协调整合,助力香港重建。报告确定了香港管治与社会发展的“五大目标”,融合了法治、政制、经济、社会的多重价值与议题。这五大目标是:依法施政、发展经济、改善民生、推进民主和促进和谐。(点击此处阅读下一页)


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