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陈瑞华:司法行政体制改革的初步思考

更新时间:2017-10-12 09:57:37
作者: 陈瑞华 (进入专栏)  

  

   自2014年新一轮司法体制改革启动以来,一系列司法改革措施相继得到推行,并取得了良好效果。但是,这些旨在推动司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施,所针对的主要是法院和检察机关的司法行政管理机制,而对公、检、法三机关的法律关系并没有作出实质性的调整,对一系列困扰我国司法体制的问题,如看守所的归属问题、执行体制的改革问题、司法审查机制的构建问题等,都没有提供有针对性的“顶层设计”。

   而按照法学界的普遍看法,未来司法体制改革的深入进行,取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识,也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。要真正维护司法的公平正义和优质高效,就应高度重视司法行政机关的作用,对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。一言以蔽之,我们既应当站在司法改革的全局看待司法行政体制的改革问题,也应当通过司法行政体制的改革来全面推动司法体制的整体变革。

   本文从全面推动司法体制改革的立场出发,对司法行政体制改革问题作出初步的考察。笔者将对我国司法行政机关的职能进行理论上的定位,将其确定为司法行政与政府法律事务的统一管理机关。在此基础上,笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况,结合我国司法体制改革的宏观目标,来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后,在历史考察和理论分析的前提下,本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。

  

   我国司法行政机关的职能定位

   从世界范围来看,司法行政机关的职能存在两种模式:一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”;二是大陆法国家的“大司法行政模式”。

   根据前一模式,司法行政机关在管理政府法律事务的同时,还行使检察职能,也就是代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。例如,美国联邦司法部,作为联邦检察官的领导机构,对于那些“联邦罪案件”刑事追诉权,包括领导联邦调查局行使侦查权,代表政府提起公诉。

   但与此同时,司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后一种模式,司法行政机关作为政府组成部分,负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力,举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费,法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩,以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项,司法行政机关都负有作出规划、提出建议甚至进行决策的权力。

   这两种模式的相同之处在于:司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分,司法部长甚至属于内阁成员;司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。

   但两者的主要区别在于:

   前一模式下的司法行政机关领导检察工作,对于追诉犯罪负有全面责任,而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部,后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。

   新中国成立初期,我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”,其实在一定程度上就是大陆法系国家司法行政机关的缩影。这可能是新中国成立初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的一种结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革,特别是在1979年恢复法制建设以来,我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远,终于在1982年以后走上了一条独立发展的道路。

   但是,这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式,未来也几乎没有领导检察工作的可能。这是因为,按照我国人大领导下的“一府两院制”,检察机关与法院都是司法机关,与同级政府一起,由同级人大及其常委会产生,并向其报告工作,接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门,所行使的是行政职能,与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。

   在笔者看来,我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”,是与“专门性司法行政事务”相对而言的,是指那些不属于法院、检察机关内部人财物管理的宏观层面的司法行政事务,如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务,这些事务或者在新中国成立初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”,或者在1982年以后随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。

   而所谓“政府法律事务”,则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。这些政府法律事务在新中国成立初期曾被纳入司法行政机关的管理之下,后在1982以后出现了一定程度的萎缩,但在2001以后又开始出现了职能的逐渐回归。下面从两个角度对此作一分析。

   (一)宏观司法行政事务的管理者

   新中国成立以来,我国司法行政机关一直在行使一些基本的司法行政事务,如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来,司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。

   这些事务都属于“宏观司法行政事务”,因为它们不属于公、检、法三机关所独有的司法行政事务,而独立于这些机关的基本法律职能,具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理(如律师、公证、人民调解、法制宣传等),要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的(如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等)。

   当然,对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题,并没有一个放之四海而皆准的标准,而是由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。

   经验表明,当某一项司法行政事务交由公、检、法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时,该项事务就应从公、检、法三机关独立出来,被确定为“宏观层面的司法行政事务”,并最终被划入司法行政机关的管理职能。

   至于法院、检察院、公安机关对本系统人、财、物的管理事务,我们可以界定为“专门性司法行政事务”。例如,新中国成立初期司法行政机关对法院和检察院的设置,对司法干部教育、训练,对司法干部登记、分配、任免,对全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计,对司法经费之厘定等事项,就都属于这种“专门性司法行政事务”。

   经验表明,由法院、检察院对这些专门性司法行政事务进行自行管理,有助于实现法院、检察院内部司法行政事务的专门化,有利于对法院、检察院人、财、物有效管理,也符合我国现行的司法体制。

   2014年以来,为实现法院、检察院“去地方化”的改革目标,改革决策者推行了法院、检察院人、财、物收归省级统一管理的举措,一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障,另一方面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。

   这显然说明,法院、检察院甚至公安机关内部的“专门性司法行政事务”,是不可能被纳入司法行政机关的管理体系的。在“宏观司法行政事务”与“专门性司法行政事务”发生分离的情况下,司法行政机关究竟还要承担哪些新的司法行政事务呢?在笔者看来,公、检、法三机关目前承担的一些专门性司法行政事务可以转化为“宏观司法行政事务”。

   迄今为止,由公、检、法三机关负责管理的一些司法行政事务,由于涉及本部门的多重利益,也由于与本部门的核心职能存在一定程度的冲突,因此存在专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题。

   例如,法院、检察院对在职法官、检察官的教育培训,公安机关、法院对部分刑事处罚承担执行职能,法院对民事和行政裁判承担全部的执行职能,公安机关对于犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押,就都属于由公、检、法三机关不当行使司法行政管理权的领域。未来,有必要将这些“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”,并最终将其划归司法行政机关行使。

   (二)政府法律事务的统一管理者

   在任何国家,司法行政机关都不只是一个纯粹的“司法行政事务机关”,而多多少少享有对政府法律事务的管理权。新中国成立初期,司法部既是司法机关的“组织部、宣传部、教育部和后勤部”,也是政府法律事务的综合管理部门。可以说,司法部在管理法院、检察机关的全部司法行政事务的同时,还同时承担政府“法务部”的职能。

   直到1982年5月,原来由司法部负责的法律起草和编纂工作,才被划归新成立的国务院法制局。但是,政府法律事务的管理职能并没有完全被转交给这个法制部门。1987年6月,国务院批准司法部成立司法协助局,负责统一管理我国与其他国家司法协助工作。这种国际司法协助事务,其实就属于政府对外法律事务的一部分。

   从未来司法行政体职能发展的角度来看,究竟哪些职能应被纳入“政府法律事务”之中呢?在笔者看来,根据所要达到的法律目标的不同,政府法律事务应分为三个层面:一是与立法有关的法律事务,二是与政府法律顾问有关的法律事务,三是与国际司法协助有关的对外法律事务。

   所谓“与立法有关的法律事务”,主要是指法律法规的起草和编纂事务,包括对行政法律法规的起草,对行政法律法规草案的提交和修改,对各行政机关所提交的行政规章和部门规则的审核和修改,等等。在这一方面,司法行政机关可以充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。

   而所谓“与政府法律顾问有关的法律事务”,是指司法行政机关为各级政府充当法律顾问的角色,为其依法行政起到保障作用。

   在一定意义上,司法部长就是中央政府的总法律顾问,对于政府的所有行政管理活动负有法律保障责任。在任何行政决策作出之前,司法行政机关要发挥法律把关作用,对其法律风险作出审查和评估;在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼之后,司法行政机关应派员代表政府进行应对或者应诉。

   不仅如此,所谓“与国际司法协助有关的对外法律事务”,则是指在与外国政府发生的国际司法协助领域,基于互惠原则、双边司法协助条约或者根据共同参加的国际公约,司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。

  

   司法行政体制改革的基本原则

   既然将司法行政机关定位为管理宏观司法行政事务的行政机关,那么,这种宏观司法行政事务的确定究竟应遵循哪些基本原则呢?在这一方面,我们应当充分考虑我国司法行政职能的历史变迁情况,从中发现司法行政体制改革的若干规律。那种无视我国司法行政体制改革的历史演变情况,而只根据国外司法改革经验或者根据纯粹理性思辨所提炼出来的基本原则,是不具有生命力的。

   与此同时,我们在对司法行政体制改革的基本原则进行总结时,也不能故步自封,完全着眼于历史的经验,而应将视野投向我国司法体制改革的总体目标,也就是将司法行政体制改革纳入整个司法体制改革的框架之中进行综合考虑,由此才能确定一种与时俱进、具有前瞻性的改革原则。

   有鉴于此,未来指导司法行政体制改革的基本原则有以下四个方面:

   一是权力分离与制衡的原则;

   二是保证公、检、法三机关职能中立性的原则;

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本文责编:frank
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