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陈瑞华:司法行政体制改革的初步思考

更新时间:2017-10-12 09:57:37
作者: 陈瑞华 (进入专栏)  

   三是法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则;

   四是法律服务体系的统一性原则。

   下面依次对这些基本原则作一分析。

   (一)权力分离与制衡的原则

   1982年以来,司法行政机关的职能一直处于不断变化之中,司法行政机关的内设机构也在持续增加。在这种机构变化现象的背后,存在一种值得关注的制约因素,那就是改革决策者为避免司法机关权力的过分集中,而将一些原由公、检、法三机关分别行使的职权划归司法行政机关加以行使。这一制约因素的核心就是司法机关权力分离与制衡的原则。

   根据这一原则,公、检、法三机关所享有的各项权力,包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内,都应发生适度的分离,避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象,也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突,从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约,进而实现国家权力的均衡行使。

   1982年以来,“劳改”部门和“劳教”部门被从公安机关划归司法行政机关,最终促成了监狱机构和强制戒毒机构的改革完善,使得司法行政机关成为专门行使狱政管理和司法戒毒管理的专门机构。

   不仅如此,诸如国家统一司法考试制度的建立、司法鉴定体制的改革以及社区矫正制度的改革等,也都意味着原来由法院、检察院、公安机关行使的部分权力,被划归司法行政机关,使得审判权、检察权与司法人员资格考试管理权、司法鉴定管理权等发生职能上的分离,使得侦查权与非监禁刑执行权也发生职能上的分离。

   这些改革所带来的职能分离,避免了公、检、法三机关权力的过分集中,防止了不同性质的国家权力由同一机构行使所带来的职能冲突,有助于实现不同国家权力相互间的制约和平衡。

   1982年以来司法行政职能的适度扩张,既然贯彻了国家权力分离与制衡的原理,那么今后司法行政体制的改革,要不要继续贯彻这一原则呢?答案是肯定的。迄今为止,在公、检、法三机关分工负责、相互制约、相互配合的法律关系中,仍然存在一些权力过分集中、职能相互冲突的问题。

   例如,公安机关作为主要刑事侦查机关,仍然行使对拘役、管制以及部分附加刑的执行权,并利用其对看守所的管理权,将被判处短期自由刑的罪犯放置在看守所进行执行。这种由公安机关行使部分刑罚执行权的情况,破坏了国家刑罚执行权的统一行使,仍然造成刑事侦查权与刑罚执行权的高度集中和职能冲突。

   又如,法院作为国家审判机关,目前仍然在行使刑罚执行权和民事、行政裁判执行权,造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。在刑事执行领域,包括死刑、罚金刑、没收财产刑在内的刑罚,都是由法院自行加以执行的。而那些涉及违法所得的追缴,尽管还不算是一种独立的刑罚,但也是由法院自行执行的。

   这显然说明,对公民生命权的剥夺以及对个人财产权的剥夺,都存在法院“自审自执”的问题,既破坏了国家刑罚执行权的统一行使,又带来了审判权与执行权的相互冲突。

   而在民事、行政裁判的执行领域,法院既行使审判权,又行使对生效裁判的执行权;既负责行使执行实施权,又负责对执行过程中执行标的等的变更问题行使裁判权,这种将审判权与执行高度集中行使的体制,既造成法官自由裁量权的滥用,甚至酿成结构性的司法腐败问题,又由于法院自身政治权威和资源的局限而带来制度性的“执行难”问题。

   2014年以来司法决策者本来已经提出了“审判权与执行权分离”的改革目标,但这一改革迟迟没有发生实质性的推动,法院只是在内部建立了一些保证执行实施权与执行裁判权相对分离的技术性应对措施。为贯彻权力分离与制衡的原则,有必要将执行权与审判权进行完全分离,也就是将刑罚执行权和民事、行政裁判执行权从法院剥离出来,划归司法行政机关行使,这才属于实质性的司法改革措施。

   (二)保障公、检、法三机关职能中立性的原则

   作为国家司法体制的有机组成部分,司法行政机关在职能配置上要保证公、检、法三机关的中立性和超然性,避免这些国家机关与案件发生直接或间接的利害关系。为此,公、检、法三机关本来行使的一些法律职能,实际造成其与案件发生利益牵连,以至于严重影响案件公正处理的,都应被移交给司法行政机关。

   这种法律职能的脱离和移交,并不只是一种国家权力的再分配,也不意味着司法行政机关成为司法体制改革的“受益者”,而应致力于公、检、法三机关的职能中立和利益无涉。

   自1982年以来,司法行政体制的一些改革都体现了上述基本价值取向,也就是保障公、检、法三机关在行使基本法律职能上的中立性,避免这些机关与案件发生某种利害关系。

   例如,通过司法鉴定体制的全面改革,司法鉴定机构从法院脱离出来,变成由司法行政机关监督管理的社会鉴定服务机构,这有助于维护司法鉴定的科学性和权威性,也确保了法院审判的中立性和超然性。对于那些由中立鉴定机构所提供的鉴定意见,法官或合议庭无论是加以采纳还是不予采信,都不再存在法院“自审自鉴”的问题,防止出现“瓜田李下”“自我审查”的尴尬处境。

   但是,这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底,当时公安机关、检察机关都保留了服务于本部门侦查活动的鉴定机构和鉴定人员,只不过这些机构和人员被禁止从事面向社会提供鉴定服务的活动。未来随着检察机关的职务犯罪侦查权逐步移交国家监察机关,检察机关内设的司法鉴定机构也有可能被随之移交监察机关。

   但无论如何,这种由侦查机关自行设置司法鉴定机构的制度安排,仍然会带来“自侦自鉴”的问题,使得司法鉴定成为侦查活动的“附庸”,而失去基本的中立性和超然性,甚至丧失司法鉴定之作为“法庭科学”的基本品质。从维护司法鉴定中立性的角度出发,未来那些设置在侦查机关内部的司法鉴定部门,应逐步被移交司法行政机关进行管理。

   从公、检、法三机关保持职能中立的角度出发,目前需要研究两个涉及司法行政职能扩张的问题:一是看守所的隶属权问题;二是公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴问题。

   在看守所的隶属问题上,目前的最大问题是未决羁押权与侦查权存在冲突。本来,未决羁押职能主要是为了实现对未决犯的有效控制,避免其发生进一步的社会危害行为,同时也有助于对其人身安全的有效保护。但在看守所归由公安机关控制的体制下,公安机关同时行使未决羁押权和刑事侦查权,这就造成未决羁押权无法保持基本的中立性,而不得不服务于刑事侦查的需要。

   例如,目前公安机关高度依赖于看守所内的“狱侦机制”,使得高达三分之一以上的刑事案件通过看守所内部的“深挖机制”得以破获。这种侦查模式一方面容易使看守所内的“狱侦活动”发生失控现象,造成一些“特情人员”滥用调查权,发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象,甚至酿成冤假错案;另一方面也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”,使其受到较之罪犯更为不利的待遇,使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。

   在看守所管理体制之外,公、检、法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制,也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系,以至于影响它们的中立性和超然性。

   目前,在涉案财物的查封、扣押、冻结、拍卖、变现等问题的处置上,我国普遍实行由侦查机关自行处置的工作方式,结果造成侦查权与涉案财物处置权的高度集中,造成侦查机关与案件结局发生直接的利害关系,影响了司法活动的公正性。不仅如此,部分法院对由其负责审理的案件,竟然不经过法庭审理程序就直接作出追缴违法犯罪所得的决定,并自行负责进行执行。这也影响了追缴涉案财物活动的公正性。

   (三)法律职业从业人员培养的专业化和精英化原则

   1982年以来,司法行政机关在创建律师制度的基础上,推行了全国统一律师资格考试制度。2000年以后,随着全国统一司法考试制度的建立,司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这是法官、检察官、律师遴选制度发生的重大变化,标志着我国法律职业从业人员的培养方式朝着专业化和精英化方向迈进了一大步。

   在总结司法考试制度成功经验的基础上,司法改革决策者构建了全国统一法律职业资格考试制度,使得更多从事法律职业的人员,包括立法人员、侦查人员、公证人、仲裁人员等都要通过国家统一考试,才具有相应的法律职业从业资格。可以说,从律师资格考试制度的建立,直到全国统一法律职业资格考试制度的推行,我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化做出了较大贡献。

   但是,要实现法律职业从业人员的专业化和精英化,仅靠统一法律职业资格考试制度的推行还是远远不够的。这种考试制度所保障的仅仅是较高的法律职业入门条件和较为严格的遴选程序而已。自国家统一司法考试制度推行以来,由于这一考试难度极大,通过率非常低,因此被称为国内“第一考”。

   尽管国家统一司法考试起到了严格把关、提高司法人员从业水平的作用,但是,由于全日制法学教育本身存在制度性的缺陷,也由于司法人员的在职教育培训机制存在一些漏洞,更由于那些通过国家统一司法考试的人士处于放任自流的状态,而根本没有建立相应的国家统一司法研修制度,因此,法官、检察官和律师的职业水平仍然存在一些难以尽如人意之处。

   我国司法行政体制改革的经验表明,对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员,唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系,才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。而根据2014年以来司法体制改革的目标,唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额,并保证法官、检察官独立自主地行使职权,才有可能维护司法的公平正义,并优质高效地完成司法工作。

   有鉴于此,未来的司法行政体制改革应当在培养专业化和精英化的法律职业从业人员方面发挥积极的作用,并将此类管理事务纳入司法行政的重要职能之中。

   (四)法律服务体系的统一性原则

   从1982年以来,伴随着政治体制改革和经济体制改革的逐步推进,司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生根本的变化。这种变化的基本轨迹是,行政控制的色彩逐渐减弱,行业指导的特征逐渐加强。

   法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的“准公务员”,变成独立自主从事法律服务的专业人员;法律服务机构也从司法行政机关控制下的事业单位,变成独立经营、自负盈亏的法律服务机构;多种法律职业协会作为独立注册的社团法人,承担起对本法律职业从业人员的监督管理职责。

   随着司法行政体制改革的逐步深入,律师协会对律师职业的管理力度逐步加强,包括律师在职培训、维护权益、纪律惩戒在内的一系列律师事务,逐步由律师协会进行自主性管理。甚至越来越多的律师协会在会长选举和理事任免等方面,显示出越来越强烈的独立自主性。

   与此同时,作为公证员工作机构的公证处,尽管是由司法行政机关设立的,但在公证事务的办理上越来越具有独立自主性,公证员协会在教育培训、权益维护、业务交流、纪律惩戒等方面,也越来越按照公证业务的规律进行管理。

不仅如此,随着2005年司法鉴定体制改革的初步完成,司法行政机关对司法鉴定的管理,从原来的行政控制方式彻底转变为现在的行业指导方式。无论是对司法鉴定机构,还是对司法鉴定人,司法行政机关的行业指导和监控主要表现在以下几个方面:颁布司法鉴定执业证书,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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