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鄢一龙:整体知识与公共事务治理:理解市场经济条件下的五年规划

更新时间:2017-10-12 09:38:49
作者: 鄢一龙 (进入专栏)  
由于经济系统运行所依赖的信息是分散的,因此计划经济体制总体上是失灵的,而市场经济则在产生和应用分散信息上具有先天的优势。

  

   与此同时,关于国家计划的存在性问题的争论也不能说已经尘埃落定。最为根本的一点,马克思提出对于资本主义体系的“盲目性”批判仍然没有得到解决,人类对共同事务作出自觉安排的可能性是否还存在?计划经济体制之所以运转失灵,根本原因在于经济活动赖以运行的知识是以一种分散的形式存在,换而言之,计划体制并不能有效地处理分散的知识。然而,这也引出一个相对的问题,经济社会的运行并不完全依赖于分散的知识,对于经济社会运行同样关键的大量信息是以一种集中、整体的方式存在的,在这些领域国家计划是否是有效的?

  

   二、运用整体知识的公共事务治理规划

  

   与国家计划争论相对应的是关于公共事务治理同样面临着如何有效应用知识的问题。这一点恰恰为主流的公共事务治理理论所忽略, 对于公共事务性质的研究已经形成了许多具有影响力的范式,例如,庇谷外部性理论(庇谷,1932,2003;)、科斯社会成本的讨论(Ronald H. Coase,1960)、哈丁公地悲剧理论(Hardin,G.1968.),奥尔森集体行动逻辑(奥尔森,[1965],1994),以及奥斯特洛姆夫妇对于公益性产品的定义(文森特·奥斯特罗姆,埃莉诺·奥斯特罗姆,2000)等。这些公共事务治理的主流范式,主要是探讨公共事务治理的主体和途径问题,并没有关注公共事务治理的知识性问题。

  

   在真实世界中,国家需要提供的公共产品的性质和数量并不是预先界定好的,国家面临着和私人厂商一样的问题,并不是一开始就知道生产什么?生产多少?何时生产?而是需要根据对于变动的环境的认识和有限的资源约束来确定。这三个问题恰恰是企业需要规划的原因。公共事务的决策者事实上同样面临着三个知识性问题:(1)提供何种公共产品;(2)提供公共产品的数量;(3)提供公共产品的优先次序。国家需要向企业一样作“计划”,它需要向企业一样制定特定时间段的(公共)产品的类型和数量的目标,并实现这一目标。

  

   以减少污染物排放为例,根据现有的理论,我们知道可以通过排污权交易,损害者补偿,政府干预等方式来减少污染物排放,这些方案都是基于法律规则的交易行为,公共利益被看成契约的第三方,政府被视作契约执行的监督者。然而:我们并不能预先知道减排与其他目标(例如减贫)相冲突时,要多大程度控制污染?多大程度将有限的政府资源用于治理污染,而不是做其他的事情?千头万绪的公共事务的优先次序无法通过法律预先加以规定,而是需要不断地加以权衡,不断地加以调整。换而言之,在真实世界中有效的公共事务治理面临着一个需要预先加以规划的知识性问题。

  

   关于公共产品的“种类、数量、优先次序”三个问题的答案并不是给定的,而必须从一个长远的时间框架和全局的空间框架才能加以回答,这是由于公共利益本身就是整体利益和长远利益。对于这三个问题的回答,所依赖的信息,或者说“基础数据”显然并不是以一种分散的形式存在,而是需要基于对经济社会的整体认知。

  

   这种关于经济社会整体状况和长远状况的知识,我们可以称之为整体知识。整体知识对于经济社会的有效运行是不可或缺的。我们可以列举几种整体知识的类型:(1)经济社会发展情况的描述性知识;(2)经济社会发展存在问题的诊断性知识;(3)经济社会发展面临机遇和挑战的分析性知识;(4)经济社会发展的未来趋势的预测性知识。

  

   整体知识和哈耶克所说的分散的知识不同,它不依赖于分散个体独特的情势,而是需要对整体的研究和全局的把握。哈耶克所说的分散知识,一定程度上具有后来波兰尼提出的“隐性知识”(implicit knowledge)的特征,[0]它难以脱离特定企业所面临的具体情境而存在,它是随着具体供求关系瞬息万变的知识,即便是可以编码,也不具备普遍的意义。相反,应用于公共产品提供的整体知识,则是可以编码的显性知识,它是一种全局性、长期性和相对稳定的知识,这也使得其可以作为中央计划的基据(datum)。(见表1)

  

  

   发展规划恰恰是运用整体知识的有效制度安排。发展规划从它的本义来说就是关于特定目标和相关联资源配置的决策,以及推动目标实现的一系列行动。基于整体知识的公共事务治理的决策本质上是国家计划决策,所要解决的问题就是所谓的社会工程问题,即“努力从给定的资源或手段中获取最大的成果”的问题。(Hayek,1945)这里的资源是指公共资源,以及政府所能引导的全社会资源,最大成果就是公共事务治理的需要和可能达到的目标。这也意味着,虽然国家计划(规划)体制在经济活动领域是失灵的,但是在公共事务治理领域却是有效的,它可以通过有意识地运用整体知识,制定发展规划,引导资源配置,并推动特定阶段的公共事务治理目标的实现。

  

   因此,五年规划的公共事务治理是指通过有意识地运用整体知识,制定国家规划,引导资源配置,以推动目标实现的公共事务治理方式。首先,它是一种国家的治理方式(governance)。它不同于计划经济的行政指令,并不是简单的自上而下的行政管理,而是中央、地方、企业、公民等多元主体共同参与,通过行政方式、社会网络、市场机制等渠道共同作用的公共事务的治理。其次,它是运用整体知识,提供公共产品的治理模式。整体知识就是提供公共产品所依赖的知识,而五年规划体制就是能够有效地产生并运用整体知识的体制。第三,它是一种通过集中计划引导资源配置的治理方式。整体知识也决定了决策应该以集中的方式进行,这并不意味着其他主体不能参与决策,而是需要对公共事务做出集中的安排和计划。集中的计划成为引导资源配置的重要手段。它通过直接指令和间接引导的方式,协调各分散主体的行为,并引导相关资源配置,以推动国家目标的实现。

  

   作为公共事务治理的发展规划,不仅仅应用于公共产品提供,规划本身所提供的信息具有公共性,因此也可以应用于私人产品和混合产品。根据运用整体知识的方式不同,可以分为预测性规划、导向性规划、约束性规划。对于私人产品而言,国家的预测性规划可以为投资者、生产者提供信号作用,降低投资者、生产者面临的不确定性。混合产品领域,政府和市场同时发挥作用,导向性规划可以成为日常政策和市场活动主体的依据,起到导向和引导作用。提供公共产品,是政府的主要职责,约束性规划是上级政府对下级政府下达的约束性任务,是需要政府配置资源,确保实现的目标和指标。(表2)

  

  

   实现国家治理的现代化关键要处理好政府与市场的关系,正如党的三中全会指出的市场要发挥决定性作用,而政府要发挥更好的作用。那么什么才是这两个资源配置手段的合理边界?传统的公共治理理论认为,政府的职责在于弥补市场失灵,提供非竞争性产权和非排他性消费的公共产品。事实上,我们需要一个更根本性的视角,即决定经济社会运行的知识属性来重新界定政府之手和市场之手的边界。中国市场经济条件下的五年规划治理体制实际上给出了一个新的界定:即分散知识领域需要看不见的市场之手发挥配置资源的决定性作用,在整体知识领域需要看得见的规划之手发挥配置资源的更好的作用。

  

   三、重塑中国五年计划:向公共事务治理规划转型

  

   改革开放以前,我国实行计划经济体制,总共制定并实施了5个五年计划,五年计划主要内容是发展国民经济,计划名称是中华人民共和国发展国民经济的五年计划,计划的指标主要是粮食、钢、铁等工农业建设的实物量产品,计划的核心是对工农业的投资和生产做出安排。当然,这一时期的国家计划也不是仅仅用于发展经济,国家五年计划也有教育、科技等指标和内容;特别是还制定了《1956年至1967年科学技术发展远景规划》,促进了中国科技的重点突破,跨越发展。[0] 这一时期的经济计划在建国初期对于经济发展起到大推动作用,但是随着国民经济规模的变大,就出现了信息紊乱、“收与放”悖论等问题(白和金,2003, 第406-421页; 房维中,1983;刘国光等,2006;武力,2010;鄢一龙,2013,第109-137页)。

  

   改革开放以来,随着中国的经济体制逐步由计划经济向市场经济转型,中国并没有像苏联、东欧的社会主义国家一样在经济体制转轨的过程中也抛弃了五年计划,而是对五年计划体制进行了重塑,逐步由经济计划转变为公共事务治理规划,探索出一条国家计划由衰落转向重新兴盛的新路。这既不同于经典社会主义国家的指令性经济计划,也不同于欧洲、东亚等国家实行过的间接性、指导性经济计划,而是一种新型的国家计划。

  

   首先表现为五年计划(规划)不再干预微观经济活动,转而为国民经济和社会的发展提供宏观框架。五年计划逐步取消了工农业实物量指标。实物量指标是计划经济时期五年计划的核心指标,也是计划经济的重要标志,通过这些指标国家才能对工农业的生产进行有计划的安排,一旦制定,就成为中央的计划指令,并层层下达、层层分解,最后落实到具体企业的生产指标。“六五”计划的实物量指标还有65种,到“八五”计划就减少到29种, “九五”计划定位为宏观性、战略性和政策性规划,指标主要是宏观指标,基本上取消了实物量指标, 虽然还保留12个实物量指标,但它只是预测性的,事实上已经取消了对工农业产品生产下达计划,“十五”以后连预测性指标也彻底取消了,上世纪九十年代末出现了粮食产量的连年下滑,[0]“十一五”、“十二五”重新将粮食综合生产能力作为农业发展任务的量化指标提出,除了这一具有半公共物品性质的实物量指标,其他实物指标已经完全退出了五年规划。(图1)

  

注:a.系作者根据历次国家五年计划纲要整理。“二五”为《第二个五年计划国民经济初步意见》,“三五”计划为《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》(1965年9月3日),“四五”为1970年形成的“四五”计划纲要草案。其它依据国家五年计划纲要正式文本。b.“九五”计划的12个实物量指标不是计划指标为产量预测指标。(点击此处阅读下一页)


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