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鄢一龙 王绍光 胡鞍钢:中国中央政府决策模式演变

——以五年计划编制为例

更新时间:2017-10-11 23:04:14
作者: 鄢一龙 (进入专栏)   王绍光 (进入专栏)   胡鞍钢 (进入专栏)  

  

   (7)由国务院讨论通过。

  

   1955年6月18日,国务院全体会议第四十二次会议讨论并一致通过了中共中央提交的“一五”计划草案。

  

   (8)由全国人大正式审议通过。

  

   1955年7月5日,一届人大二次会议通过了《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》。

  

   可以说,“一五”计划的决策是“集思广益”的过程,不同主体参与了这一过程,发挥了重要的作用,已经出现了从国务院(政务院)领导部门编制、党中央决策、全国人大审议的编制程序雏形,同时也存在着向苏联学习的开放学习机制。当然,这一时期的安排还没有制度化与规范化,参与集成学习的主体还主要局限于政府内部。

  

   “二五”计划前期(从1955年8月开始编制到1958年大跃进发动之前),延续了“一五”计划内部集体决策的安排,并有所创新,即先由党的代表大会(第八次代表大会)提出关于五年计划的《建议》,再由国务院领导计划部门根据《建议》正式编制计划。这就首次明确了党和政府在计划决策中的分工,同时也提出了编制“二五”计划集体决策的完整方案[③],可惜的是,《建议》通过不久,这一集体决策机制就被破坏。

  

   三、“一言堂”决策(二五后期—四五)

  

   这一时期集体决策机制被破坏,少数领导人的决策代替了集体决策,这一过程主要经历了三个步骤:

  

   1、“二五”后期最高领导人的个人意志凌驾于集体决策之上。

  

   正当“二五”计划的编制正按“八大”《建议稿》提出的要求有序地进行编制过程中,随着大跃进的发动,毛泽东对“二五”计划作出以高速度为中心的指示,[④] “二五”计划的原先设想被重新翻盘,而“八大”提出的《建议》实际上被抛弃了。

  

   毛泽东个人的意见不但凌驾于党中央领导集体意见之上,同时也可以推翻党的全国代表大会的正式决议。这也导致了政策的“跟风效应”[⑤],只有毛泽东一人主动,其他人都在随大潮,力图跟上形势,跟上毛泽东的思路,跟上大跃进的步伐。[⑥]毛泽东个人的头脑发热、个人的错误,不但得不到纠正,反而被层层放大,变成全党、全国的狂热和错误,此间,少数人理性的声音已难有立锥之地。[⑦]

  

   导致“二五”计划指标不断加码,最后达到天方夜谭的程度。以钢产量指标为例,治金部连续两次修改“二五”期末的钢产量指标,把八大原订的1050至1200万吨的指标,先是提高到1500万吨,很快又提高到2000万吨,随后不久,又提高到3000万吨。在这种形势下,国家计委再次变动“二五”计划指标,规定钢产量的指标为2800至3000万吨。1958年5月大跃进全面发动,6月中旬,进一步提高到 6000万吨。[⑧]到1958年8月钢产量指标进一步提高到8000-10000万吨。至此,八大《建议》提出的钢产量指标,已经被提高到8倍多。

  

   (2)“三五”计划另立编制机构

  

   “三五”计划编制程序进一步非制度化,原先国家计委提出的“吃穿用”方案被毛泽东的个人决策推翻,同时出于对于国家计委工作的不满,毛泽东决定另立机构,由新成立的小计委重新编制“三五”计划,编制过程相当仓促,不但没有形成正式的计划,就是最后提交中央工作会议讨论的也只是《汇报提纲》的草稿,最后一章都没来得及完成。[⑨]

  

   (3)名存实亡的“四五”计划编制

  

   文革时期计划机构受到严重的破坏,[⑩]五年计划制度已经名存实亡。因此,“四五”计划制定过程很是草率。1970年国家计委提出《1971年和第四个五年国民经济计划纲要(草案)》,而《草案》在8月23日召开的党的九届二中全会上并没有讨论,只作为参考文件在会议上印发。

  

   “四五”计划将政策过程“跟风效应”表现到了极致,毛泽东关于经济建设只言片语的指示,成为计划编制过程中不容置疑的指导思想,“四五”计划的总体目标和全部主要任务都出自毛泽东关于经济建设的最高指示。尤为荒唐的是,“四五计划”的具体指标制定也往往不问具体情境,以只言片语的最高指示为依据,例如“四五”计划提出钢产量到1975达到3500—4000万吨。根据房维中回忆“唯一的根据是1957年毛主席在莫斯科会议上曾经讲过经过十五年或者更多一点时间我国的钢产量可能达到3500—4000万吨。”

  

   需要说明的是,这一时期也取得了一些民主决策、科学决策机制建设的进展。第一是强调调查研究。鉴于“大跃进”脱离实际的教训,“三五”计划编制、“四五”计划编制很强调调查研究,为了编制“三五”计划,余秋里、谷牧到西南、西北调研究竟大三线要上哪些项目1970年10月-11月,为制定“四五”计划,国务院十二个管经济的部委共256人,分四个小组,分别赴西北、华南、大西南、华东进行深入调研。

  

   第二是强调“自下而上”进行编制,听取地方和部门的意见。1965年6月、7月国家计委分别听取大市主管计划工作的书记,各大区的意见,1965年8月3日,周恩来亲自到上海听取了意见。

  

   总的来看,这一时期是“一言堂”决策,将“一五”计划建立起的集体决策机制破坏殆尽,“二五”—“四五”计划都没有正式经人大批准,也没有正式公布。

  

   四、内部集体决策重建(五五—六五)

  

   以“五五”计划提交全国人大讨论为标志,中国在文革结束前后开始内部集体决策的重建。

  

   1、“五五”计划初步恢复了内部集体决策机制,编制过程为:

  

   1974年初到1975年底由邓小平主持编制《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》,由部门先提出初步设想,再由国家计委到各地调查研究,征求意见,随后经国务院会议、全国计划会议讨论,并由中央政治局审议通过。后来由于“四人帮”在全国大搞所谓“批邓、反击右倾翻案风”,“五五”计划草案未能如期修改。文革结束后,由华国锋主持制定的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要(修订草案)》,由国家计委重新提出修正草案设想,并由全国计划会议讨论通过,经中共中央政治局批准,最后经全国五届人大一次会议讨论并同意,但是并未正式通过,也未正式公布。

  

   2、“六五”计划恢复了内部集体决策机制。

  

   “六五”计划是继“一五”以后第二个经全国人大正式批准通过,并正式公布的五年计划。它在国家领导人和中共中央财经领导小组领导下,由国家计委编制,由国务院会议、中央书记处、中央政治局会议讨论,并由中央政治局扩大会议批准通过,最后由全国人大五次会议批准通过,并正式公布。

  

   随着毛泽东的去世,中国也再不存在凌驾于集体共识和集体决策之上的绝对权威,领导人的权威必须和集体的意见,客观情况之间有个平衡。最高领导人的错误,也可以很快的得到纠正。中国的五年计划决策过程又恢复到个人服从集体的集体决策时代。“五五”计划突出缺陷就是高指标,而且农业太过薄弱。[11]但由于华国锋赞同这一计划,认为经过努力可以实现。[15]最后这一高指标计划 还是提交全国人大审议,并得到了同意。这一计划实施不久,国民经济就发生了过热的问题, 1978年底召开的十一届三中全会上,就通过集体决策对高指标进行了调整。

  

   同样,“六五”计划编制的过程中,当时的最高领导人邓小平也不能“一言九鼎”,而是要尊重客观实际,并经过领导集体的讨论,达成共识。例如当时邓小平曾希望“六五”的经济增长速度定的快一些,但是陈云等国家领导倾向于定的低一些,留有余地,最后邓小平还是服从了大多数人的意见,最后“六五”计划将经济增长目标定为4%;在计划制定前期,邓小平等国家领导人曾经画了一条积累率不超过25%的硬杠杠,但是后来国家计委通过测算,为了保证电、路等基础建设计划目标实现,最后还是将“六五”计划积累率定为29%。

  

   五、咨询决策(七五—九五)

  

   以“七五”开始大范围征求意见为标志,开始进入咨询决策时期,并到“十五”计划时期基本成熟。

  

   首先,决策程序进一步制度化。

  

   从“七五”计划开始,恢复“二五”由党提出五年计划《建议》的作法,并不断的制度化, “二五”是党的八大关于第二个五年计划的《建议》,“七五”计划是中共中央关于制定第七个五年计划的《建议》,进一步明确了提出五年计划《建议》是党的一项职能,“七五”计划《建议》由党的全国代表会议通过,这是一种临时性召集的会议,[12]“八五”以后,由党的中共中央全会通过,到“九五”以后,进一步固定为由各界中共中央五中全会通过。

  

   到“九五”以后五年计划编制程序已经规范化。由国家计委(发改委)编制五年计划(规划)《纲要》,中共中央起草小组编制党的《建议》,由中共中央五中全会审议通过党中央的《建议》,全国人大四次会议审议批准五年计划(规划)《纲要》。

  

   编制时间也已经规范化。前一个五年计划实施过半时开始编制,到通过的前一年的2月份开始起草《建议》,10月份通过建议,到新的计划期第一年3月份通过计划。五年计划逢一、逢六编制,而中共中央委员会和国务院逢二、逢七换届,[13]这也使得五年计划成为上下届中央委员会和上下届国务院之间保持政策连续性的一种机制安排。

  

其次,开始向政府外部人士大范围征求意见,且范围越来越广泛。“七五”以后开始大范围的征求意见,包括地方、部门、民主党派、全国工商联负责人、无党派人士、专家学者等有关主体的意见。 “八五”计划以后,进一步扩大了征求意见的范围,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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