返回上一页 文章阅读 登录

程迈:党内治理法治化初探:国家化的路径

更新时间:2017-10-11 21:49:43
作者: 程迈  
是马列主义的无产阶级或者人民民主专政思想的产物,即公民的整体集合并不等同于人民。[18]不过自“三个代表”的思想写入党章以后,党本身也在努力扩大自己代表群体的范围。

   2、党内治理秩序国家化对政党内部活动自由的影响

   前文提及的反对党内治理秩序国家化的一个重要理由是,国家对政党内部活动的过度干涉会对政党活动自由产生消极影响,从而削弱政党发挥出其应有的功能。但是在中国的民主法治实践语境下,从党的宪法执政党的地位出发,出于对政党自治自由的保护而反对党内治理秩序国家化的理由,似乎不能在中国的宪法实施语境下适用。为保护政党自治自由而反对国家干涉党内治理秩序,其根本目的是为了防止在政治生活中具有多数地位的执政党借助国家机关的权力,干涉处于少数地位的政党的活动,破坏公平竞争的政治过程。在承认了中国的宪法执政党地位后,从理论上说,已经不再存在其它政党利用其对国家机关的控制来干涉党的内部活动的可能了。

   3、政党内部治理秩序国家化对宪法实施的影响

   宪法承认中共的执政党地位,是为了更好地建设有中国特色的社会主义民主法治,经典宪政思想中政治过程至少具有形式上的开放性,政党的内部决策空间也较大。但是与经典宪法的价值中立性不同,中国的宪法秩序具有高度的价值倾向性中,而党作为宪法执政党,其内部的决策倾向与宪法的价值导向性自然将具有高度的同向性,也正是有这种同向性,才能保证中国宪法在党的领导下可以得到最好地实施。此时,作为宪法上的执政党,党的内部治理活动无疑对整个国家的政治生活具有强烈的外部效应,在这一背景下,党内决策是否符合其党内决策程序的要求,是否从法律上可以被认为是党,而不是党内部分领导人违反党内实体和程序法规做出的无效决定,对这些问题的判断,也会实质性地影响到宪法的实施。

   4、党在国家政治生活中的重要事实影响力要求将其内部治理秩序国家化

   即使不考虑党的执政党地位是否具有宪法约束力,面对党在目前中国政治生活中事实上的领导地位,人们同样应当支持将党的内部治理秩序的国家化。在中国的政治生活现实中,我们经常看到,党内的各种决策和决定将一锤定音地决定正式的国家选举和立法活动。甚至是否具备党员身份或者受到党纪处分,都会影响到当事人的政治甚至民事权利。目前世界上可能没有哪个国家的单个政党的内部治理活动,会像中国共产党这样,如此牵动着一个国家甚至整个世界的神经,对国家甚至整个世界具有强烈的外部效应。此时,为了兑现宪法对人民主权、保护公民政治权利的承诺,人们已经有更强烈的理由支持将党内治理秩序国家化,承认党内活动是正式的国家政治活动的组成部分,以更好地兑现各种宪法承诺。

  

   二、政党内部治理秩序国家化的实证研究:中国的例子

   上文是在理论层面上讨论政党内部治理秩序国家化的问题。从这些理论基础出发,我们对中国现实状况分析后将发现,党的内部治理秩序实际上已经在很大程度上国家化了,即表现为党内工作人员具有了国家工作人员的地位,党内机关实际上履行着国家机关的职责,而且这种国家化在一定程度上是党的领导人有意推动的产物。但是这种国家化还处于比较低的水平,需要以国家治理秩序为范本,大力改善,并且加强对党内治理活动的法治监督。

   (一)党的内部治理秩序已在很大程度上国家化

   1、人事管理国家化

   在现代民主政治中,政党的一个重要功能就是向各种国家机关输送领导和办事人员。在这一输送过程中,这自然会带来政党内部人事管理与国家人事管理的重叠之处。这种重叠不仅发生在执政党,更会发生在反对党的活动中,例如人们常说的“影子内阁”现象。所以政党党的内部治理秩序国家化的第一个表现是人事管理上的国家化,这种国家化同样也发生在中国。例如,在国务院2006年公布的《中华人民共和国公务员法实施方案》中,规定了七类机关列入公务员法实施范围,其中排在第一位的便是“中国共产党各级机关”,排在“行政机关”甚至“各级人民代表大会及其常务委员会机关”之前。至于在实践中,包括中共在内的各政党的工作人员和组成部门自中华人民共和国成立之日起,就在国家政治生活中履行着重要的公职职责,并由国家财政支撑其运作,与正式的公务员和国家机关并无差别。而且对于国家各级各类公务员,其中包括领导人员的推荐和安排,党的各级组织部门在其中都扮演着重要的角色,尤其通过“党管干部”的原则表现出来。此时,党的各级组织部门无疑在履行着重要的国家职能,而并不是仅仅服务于政党,党的人事管理已经在很大程度上国家化了。

   2、党内决策效力国家化

   无论实行何种政党体制的国家,国家的决策最初都是以某些政党的内部决策作为雏形而产生出来的。作为政治过程中最重要的当事人,政党的党内决策对整个国家的大针方针的走向有着非常强的外部影响作用。从中国的政党体制来看,我们同样可以发现,在前文提及的人事管理的国家化之外,党内机关与国家机关在许多事务管理上也存在着大量重叠之处,一个最常见的现象就是党内机关经常与国家机关联合发布具有事实约束力的文件,许多党内决策的影响力也早已跨越出了纯粹党内治理的范围,已经实质上成为了国家法律的组成部分。其中最常见就是中共中央与国务院,即党的最高决策机关与最高行政机关联合发布的文件,上述《公务员法实施方案》便是一例,本文件是由中共中央与国务院联合发布。在这种示范效应的带动下,不仅中央层面的党政机关,甚至比较低层级的党政机关也经常出现联合发文的情况。例如2009年4月7日,中共中央组织部、中共中央宣传部、教育部、公安部、民政部、财政部、人国资源和社会保障部、农业部、中国人民银行、国家林业局、国务院扶贫办、共青团中央、全国妇联印发的《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》的通知,[19]决策机关横跨党、政和群众组织。

   在这些人事与立法活动交叉重叠现象之外,有时党内治理活动甚至会不借助国家机关,直接对国家正式生活产生影响。例如2014年11月中共十八届四中全会的公报提议在12月4日建立国家宪法日,但是在最高立法机关针对此项倡议尚没有正式立法举措的情况下,当年12月4日,各级各类党政机关就在全国展开了许多正式的纪念宪法日的活动。[20]这种直接在国家正式生活领域的产生影响的党内决策,甚至会及于公民的一些重要的宪法权利,其中最引人关注的现象就是对党员采取的各种“双规”措施。[21]

   3、党内治理秩序以国家治理秩序为模板

   在人事管理、党内决策影响国家化的同时,党内治理秩序的建设,也在主动以国家治理秩序作为建设模板,进一步削减了两种治理秩序的差别,使两者的衔接更加平滑。一国的宪法体制,也会影响到该政党的内部组织结构。例如在实行联邦制的美国、德国,政党的内部治理活动也具有强烈的联邦主义和纵向分权色彩。而实质单一制的法国、日本,党的中央领导机关在政党的内部治理活动中往往会扮演更重要的作用。例如在中华人民共和国建立之初,党的第一代领导人就有过以国家体系为模板建设党内治理体系的想法。[22]在近年来采取的各种扩大党内民主的措施中,各级党委实际上是在向人大、向行政机关学习,实际上是宪法规定的人民民主在带动党章规定的党内民主。[23] 2012 年发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也规定要建立党内法规和国家法律文件相衔接的备案审查机制。[24] 2012年7月1日开始实施的《中国共产党党内法规制定条例》第19条也规定,“与群众切身利益密切相关的党内法规草案,应当充分听取群众意见。”这里的群众,显然是指党外群众。党内治理与国家治理的界限被进一步有意模糊化。

   (二)党内治理与国家治理的协调问题

   上文已经揭示出,党的内部治理秩序在现实中并不排斥国家化,相反已经在很大程度上国家化。但是这种国家家化更多的是党基于革命党传统的影响,是其在执政过程中党国紧密联系实践的产物,有可能民主法治国家的原则上还有着深入发展的空间。

   党内治理秩序国家化、党内治理秩序吸收入国家治理秩序中来的一个重要前提,是党内治理秩序与国家治理秩序在价值和制度设计上应当尽量同质化,以减少两者的摩擦。如果在国家治理秩序谈民主、讲参与的同时,党的治理秩序却在倡纪律、严服从,两者之间不可避免地会在价值层面上就发生严重的冲突。再如,如果国家治理秩序是建立在普选制度的基础上,而党内治理秩序却更多地是通过自上而下的任命、指定来形成各级党的领导机关,同级层面国家机关和党的领导机关领导人员之间的效忠方向也将不可避免地发生冲突。在这两种情况下,党内治理秩序国家化对党内治理秩序和国家治理秩序都会产生严重的冲击。

   为了避免这种两败俱伤的局面的产生,就需要以正式的国家治理体系为模板设立一套相似的党内治理体系,前文提及党的第一代领导人以国家治理秩序为蓝本建设党内治理秩序的思想也有这种殊途同归的作用。此时,国有宪法,党有党章,党章将成为了党内治理体系的最高宪法。在前文提及的党内治理向国家治理学习的过程中,人们会发现,党内治理体系相对于国家治理体系还处于比较落后的发展阶段。

   表格 1 八二宪法与中共党章章节比较

  

   通过上表我们可以看到,党章与宪法的结构具有一定的相似性。除去宪法中规定了各种宪法基本原则的“第一章 总纲”,宪法和党章的其它各个章节的排布和内容基本类似,都是从规定共同体基本成员的权利和义务入手,然后再具体规定党内各种组织的组成和相互关系。而且两者都是首先规定中央层面的组织机关再规定下级机关,反映出中央机关对两种共同体都非常重要。但是如果仔细分析宪法与党章的内容,就会发现党章在立法制度与专业化的权力运行制度上存在着严重不足。

   1、党内治理秩序还需要加强规范性建设

   为共同体生活制定一定的规范是保证共同体生活有序进行的前提。在国家政治生活中,立法也是其有序进行的起点,因此宪法高度重视立法问题,“法律”一词是宪法中出现了83次的高频词,在对全国人大及其常委会、地方人大及其常委会职权的规定中,都有对制定法律、法规或其它规范性文件权限的明确规定。[25]而且对于宪法的修改,宪法也规定了相对于普通法律更严格的程序。[26]

   但是在党章中没有对党内法规的制定程序和内容的明确规定。例如在党章第三章“中央组织”的规定中,对全国代表大会职能描述基本上围绕着选举活动展开,其中第十九条第四项有关“修改党的章程”的规定,是在党章中仅有的涉及党内规范制定问题的规定。至于“党内法规”一词亦只出现在党章中两次,而且都规定在第四十四条对党的各级纪律检查委员会任务的规定中。党章对党章本身也没有规定相对于普通党内法规不同的修改程序。

   目前有关党内法规制定权限和程序的问题,原则框架性的规定都规定在了《中国共产党党内法规制定条例》中,[27]但是相对于规定国家立法活动的《中华人民共和国立法法》,《中国共产党党内法规制定条例》的规定同样显得过于简略。

   表格 2 《中华人民共和国立法法》与《中国共产党党内法规制定条例》章节比较

  

2012年制定的《中国共产党党内法规制定条例》全文共36条,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106393.html
收藏