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胡锦光:论监察委员会“全覆盖”的限度

更新时间:2017-10-11 16:46:08
作者: 胡锦光  

  

   摘要:  全国人大常委会的授权改革试点决定规定,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。同时,中纪委要求,成立国家、省级、市级、县级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。作为现代制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须存在一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员实现“全覆盖”也存在一定的限度,这一限度可以从行使公权力公职人员范围、公权力行为责任、违纪违法犯罪及违反内部规则追究机制三个维度进行界定。

   关键词:  监察委员会 全覆盖 公权力 公职人员

  

   中共中央办公厅在《开展国家监察体制改革试点方案》中强调,监察体制改革要实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。[2]全国人大常委会的授权改革试点决定规定,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。[3]“成立国家、省级、市级、县级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”、“监察委员会是专职反腐败机构,负责公职人员违纪违规违法等一系列问题查办,从日常作风到腐败犯罪,一竿捅到底”。[4]

   “全覆盖”包含了三个方面:(1)行使公权力公职人员;(2)公权力行为;(3)违纪违法犯罪及违反内部规则。在现代,作为制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须存在一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员实现“全覆盖”也存在一定的限度,这一限度可以从三个维度进行界定。

  

   一、覆盖公权力机关的限度

   实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,首先需要确定公权力及公权力机关的范围。

   “公权力”是一个学理概念,而非宪法上或者法律上的概念。[5]关于什么是“公权力”,目前并无统一的定义。根据我国公权力行使的现状,结合国内外学者的观点,可将其定为:由特定的共同体(国家、社会等)依一定的规则和程序授予的,由共同体组织管理机构行使的,能影响其相对人权利义务的职权和职责的总称。[6]公权力是人类共同体成员赋予共同体组织对内对外作出代表其成员意志和利益的行为的能力或力量。[7]

   基于上述认识,有学者认为,公权力机关包括中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察院机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律法规授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。[8]

   笔者认为,在人民主权原则下,确认国家的一切权力属于人民。人民通过宪法创设国家权力,按照一定的原则创设国家机构体系,并在国家机关之间分配国家权力。国家权力在政治上属于人民,在法律上来源于人民通过宪法的授予。在宪治之下,一切国家权力均来自于宪法的赋予,均在宪法之规范之内,不可能“逸出”宪法,宪法之外不可能还存在另一种国家权力。因此,在法治社会,公权力应当等同于宪法所创设的国家权力。[9]

   宪法之于公权力主要完成三项基本功能:(1)赋权。即通过宪法赋予国家机关以公权力,保证国家机关所享有的公权力具有合法性和正当性。人类自产生国家以来,公权力均需要证明其合法性和正当性,在近代形成人民主权原则之后,所有公权力的合法性和正当性均需来自于、甚至只能来自于宪法。(2)保权。即国家机关不仅需要享有公权力,还需要充分有效地行使这些公权力,创造条件以达到设定公权力的目的。为了保证公权力充分有效地运行,宪法上规定了一系列原则和制度,例如,公权力的公定力原理、公权力优先性原则、公权力优益性原则、在当事人不履行法定义务下可以采用国家强制力保证国家意志的实现等。(3)限权。即通过宪法上的各种制度设计,防止公权力滥用和扩张。在三项功能之中,限制公权力是首要的功能。因为公权力具有滥用和扩张的天性,只有在能够限制公权力的前提下,赋予公权力和保障公权力有效运行才有价值。

   宪法上设计了诸多限制公权力的原则和制度。其中,授权原则是一项主要和基本的原则。即国家机关所享有的公权力只有通过宪法和法律的直接授予才能获得,才具有行使公权力的资格、性质和地位,而未从宪法和法律中获得授权的,并不具有行使公权力的资格、性质和地位。因此,界定是否具有公权力的基本原则是,宪法和法律授权即可为,宪法和法律未授权则为禁止。是否属于公权力机关,区分在于是否从宪法和法律中获得公权力授权。基于我国的特殊情形,能够作出授权的有效的法律文件范围包括宪法、法律、法规、规章。[10]

   授权原则,在积极意义上,通过宪法和法律授予国家机关以公权力,使其所享有的公权力具有合法性和正当性。但在消极意义上,同时是限制公权力的一种方法。其限制公权力的内涵在于:(1)授予公权力的范围即限定了国家机关的权力范围;(2)授予公权力的事项范围即限定了国家机关的权力事项范围;(3)获得授权的国家机关有权在授权范围内行使公权力,而未获得授权的国家机关即不具有该公权力,即排除了获得授权以外的其他国家机关享有该公权力。因此,授权原则在一定意义上,可以称之为限权原则。

   公权力主要由国家机关行使。国家机关所行使的公权力,依据授权法律文件的来源,通常将授权区分为固有职权和授予职权。(1)固有职权即由宪法和国家机关组织法授予的职权。在宪法上所设立的任何一个国家机关,均必须依据宪法制定相应的该国家机关的组织法,在组织法上明确规定该国家机关的职权。[11](2)授予职权即由单行法授予的职权。单行法律、法规、规章依据需要和实际情况,将公权力授予特定的国家机关。[12]因此,国家机关都是公权力机关。

   在我国,按照所行使的权力的性质,国家机关可以分为国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、民族区域自治机关、军事统帅机关等;按照法律地位,国家机关可以分为中央国家机关和地方国家机关等。

   除国家机关之外,一些非国家机关的组织包括事业组织、企业组织、社会团体等,自身具有一定的管理公共事务的职能,法律、法规、规章为管理上的便利,也授予其一定的公权力。在行政管理领域,此种做法较为普遍。[13]这些非国家机关的组织在其所获得的授权范围内,与国家机关的法律地位相同,能够以自己的名义行使公权力,也由其自身承担法律上的责任,其也属于国家机关之外的公权力机关。

   国家机关除自身行使宪法、法律、法规、规章授予的公权力外,有时也委托非国家机关的具有公共管理职能的组织行使公权力。[14]但在此种情况下,非国家机关的组织只能以委托的国家机关的名义而不得以自己的名义行使公权力,其法律后果也只能由委托的国家机关承担。因此,受委托的非国家机关并不属于公权力机关。

   《公务员法》第2条规定,本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。与《公务员暂行条例》相比较,公务员法对于公务员的范围采用了最广义的定义。依据《公务员法》的规定,同时具备三个要件的工作人员才属于公务员,履行公职是其中的一个重要要件,“履行公职”应当理解为行使公权力。那些虽属于国家机关范围之内、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利而不履行公职的工作人员,并不属于行使公权力的公职人员。

   在法治社会,国家、社会、个人三者之间分离。除公权力外,还存在社会权力和个人权利。所谓社会权力,即由社会公共组织行使的处理社会公共事务的权力。社会作为共同体,必然形成一定的公共事务,处理这些公共事务的主体除国家组织外,还包括政党组织、社会团体、事业组织、企业组织、学校[15]、村民委员会[16]、居民委员会等。这些社会公共组织处理公共事务的权力是其依法成立以后按照其章程所固有的,并不是来自于宪法和法律的授权。因国家作为一种特殊的组织,其组织的严密性及特殊的强制力均是其他社会公共组织所无法比拟的,其处理社会公共事务必然最为有力且最为有效,而同时有可能最为有害。正所谓公权力是一把“双刃剑”。因此,在处理社会公共事务的主体次序选择上,公权力是最后的选择。换言之,面对社会公共事务,在其他社会公共组织无力、不能、不愿处理时,国家组织才运用公权力予以处理。

   可见,这些社会公共组织依法成立、依合法的章程活动、其活动必须合法,虽然处理社会公共事务,但并不是通过行使具有特殊强制力的公权力来实现目的,它们并不属于公权力机关。这些社会公共组织的成员并不属于行使公权力的公职人员。政党或者社会团体所行使的权力一般属于社会公权力范畴,这一领域的体制改革主要属于“社会体制”改革的范畴。[17]

   综上所述,公权力机关包括所有的国家机关和法律法规授权的组织。这些机关或者组织中行使公权力的人员、受委托行使公权力的组织成员在行使委托权力时[18],才属于需要作为执行国家意志的国家机关的监察委员会覆盖的对象。除此之外的其他组织并不直接行使宪法授予的公权力,并不直接形成或者执行国家意志,其成员当然并不属于需要覆盖的公职人员。即使是参照公务员管理的人员,其因为也不行使公权力,自然也就不属于需要覆盖的人员范围。

  

   二、覆盖追究公权力行为责任的限度

   在法治社会,一切公权力均来自于宪法和法律的授予,也均需依据宪法和法律行使。与此相应,一切公权力也皆有可能违反宪法和法律。基于此,必须建立追究公权力的宪法和法律责任机制。对于公权力行为的责任及其追究机制,我国宪法和法律依据其性质已经作出了比较完备的规定。

   (一)公权力行为的违宪责任及其追究机制

   公权力机关直接依据宪法实施的行为为宪法行为。宪法行为包括立法行为[19]和具体行为[20],立法行为是宪法行为的主要表现形式。宪法行为的直接依据是宪法,因此,判断宪法行为的基准只能是宪法。违宪审查机关如果判定宪法行为违反宪法所要承担的责任是宪法责任,宪法责任的主要表现形式是违宪的法律文件被宣布无效、拒绝适用于个案、不予批准、责令修改;违宪的决定及决议被宣布无效;违宪行使权力的领导人被罢免或者弹劾等。

   依据我国现行宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法实施。[21]依据立法法规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法法第75条第2款规定的自治条例和单行条例;行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、授权法规及司法解释是否符合宪法,由全国人大常委会审查。[22]因此,在我国,公权力机关的违宪责任由全国人大或者全国人大常委会依照特定的程序予以追究。[23]

   (二)公权力行为的违法责任及其追究机制

   公权力行为的合法性包括规范性法律文件的合法性和具体行为的合法性。

1、全国人大常委会的合法性审查机制 (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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