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胡锦光:论监察委员会“全覆盖”的限度

更新时间:2017-10-11 16:46:08
作者: 胡锦光  

   全国人大常委会的合法性审查机制主要有批准审查、备案审查和提请审查。

   (1)批准审查。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效。[24]上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。[25]自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。[26]全国人大常委会在对自治条例和单行条例、变通执行或者停止执行决定的批准过程中,可以对其进行合法性审查。

   (2)备案审查。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照下列规定报有关机关备案:(一)行政法规报全国人大常委会备案;(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;(三)自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。[27]有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。[28]全国人大常委会对交来备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,可以进行合法性审查。

   (3)提请审查。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[29]这些国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[30]

   全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常委会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会或者常委会工作机构反馈。全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。[31]

   全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的提请式的合法性审查,在启动主体、审查程序上是与合宪性审查合一的。

   2、国务院的合法性审查机制

   全国人大常委会于1981年作出《关于加强法律解释工作的决议》,规定不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。由此,国务院获得了法律的解释权。《行政法规制定程序条例》第31条规定,行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。据此,国务院具有法律解释权和行政法规解释权,可以依据法律和行政法规对其之下的法律文件的合法性进行审查。

   省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;部门规章和地方政府规章报国务院备案。[32]

   地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。[33]

   人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。[34]

   国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。[35]

   3、法院的合法性审查机制

   法院在审理行政案件过程中,可能遇到行政行为所依据的规范性法律文件是否合法的问题。行政诉讼法授权法院对规章及规章以下规范性法律文件合法性审查权。行政诉讼法第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。这里的“行政行为”包括具体行政行为和抽象行政行为。行政诉讼法第53条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。这里的“规范性文件”不含规章。第63条规定,人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

   可见,行政诉讼原告在起诉时,认为规范性文件(不含规章)不合法,有权请求法院进行合法性审查。法院可以基于自身审理案件的需要,对规章的合法性进行审查。但如果属于规章之间不一致的争议,则法院必须提请国务院进行审查,而不得自己审查。依据立法法等规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规、授权法规及司法解释是否符合法律,由全国人大常委会审查。

   4、行政复议中的合法性审查机制

   公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。[36]行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。[37]

   5、具体行政行为的合法性审查机制

   行政诉讼法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。[38]第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。

   行政复议法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。

   6、错误裁判的追究机制

   依据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的规定,法院已经生效的判决、裁定、调解书违法的,可以通过提起审判监督程序予以纠正。

   7、国家赔偿责任的追究机制

   国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿,按照国家赔偿法的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权和财产权的,受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权和财产权的,受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。赔偿请求人不服复议决定的,可以在收到复议决定之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定;复议机关逾期不作决定的,赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。可见,国家赔偿责任的追究机关在行政赔偿中是赔偿义务机关、行政复议机关、人民法院,在刑事赔偿中是赔偿义务机关、赔偿义务机关的上一级机关、人民法院。

   (三)公权力行为合理性的责任追究机制

   基于公权力的裁量权,即公权力在宪法和法律授权范围之内,可以对权力的行使进行裁量。立法权、行政权及司法权均可以在权力范围内进行裁量。对于此种裁量权的行使而产生的公权力行为的合理性问题,通常并不可以由外部机关进行审查,只能由上级机关进行审查。

   关于立法裁量,各国通常并不由立法机关以外的其他国家机关进行审查。只有当立法裁量达到立法不作为的程度,或者立法达到过于宽泛而实际无法执行的程度时,才可以由违宪审查机关进行审查判断。

   关于行政裁量,通常也主要由行政机关内部进行审查:(1)立法法第97条规定,国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。(2)行政复议法第1条规定,为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,……制定本法;第28条规定,行政复议机关任务具体行政行为明显不当的,有权撤销或者变更。作为例外,行政诉讼法第77条规定,行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。

   关于司法裁量,依照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定,通过二审程序或者审判监督程序,由上级法院、作出终审裁判的法院进行审查判断。

   (四)公权力行为的法律责任豁免

   在法治社会,虽然任何公权力行为都必须依据宪法和法律作出,但某些行为一旦作出,其政治性大大强于法律性,即具有高度政治性,这类行为即为国家行为,又称政治行为、统治行为、政府行为。因司法机关对此类行为缺乏审查标准及无力承担因审查而可能产生的后果,故对此类行为无司法管辖权,而只能交由政治机关即代议机关进行审查,以追究其政治责任。

行政诉讼法第13条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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