返回上一页 文章阅读 登录

伏创宇:强制预防接种补偿责任的性质与构成

更新时间:2017-10-10 11:20:42
作者: 伏创宇  

   摘要:  强制预防接种的国家补偿应当属于公法上的危险责任,既不同于国家赔偿法确立的以违法为前提的行政赔偿,也难以归入征收征用补偿与衡平补偿的范围。其以公平负担理念为基础,在具体构成上包括“欠缺目的性侵害”、“构成特别牺牲”与“公权力措施形成特定的危险状态”三要件。强制预防接种的国家补偿责任、民事侵权责任与国家赔偿责任具有各自的逻辑基础与构成要件,相互之间并非互相排斥的关系。从制度上考察,我国强制预防接种的国家补偿责任的构成要件、范围与标准都应当予以检讨并完善。

   关键词:  预防接种;危险责任;特别牺牲

  

   行政补偿责任除了典型的征收征用补偿外,在一些法律规范或规范性文件中亦有零散规定,强制预防接种致损的补偿即属典型范例。《疫苗流通和预防接种管理条例》(以下简称《接种管理条例》)第46条规定因接种第一类疫苗引起接种异常反应,造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的,由政府给予一次性补偿。依据一些地方文件,强制预防接种引发异常反应的补偿纠纷不属于民事诉讼的受案范围。[1]在司法实践中,法院在相关案件中将这种补偿责任视为行政补偿。[2]言下之意,强制预防接种的补偿应当受行政法调整。

   管窥强制预防接种补偿的理论与实践,该行政补偿的性质、范围与标准等核心问题皆有待检讨。(1)在补偿的性质上,学界尚未形成统一认识。[3]是将强制预防接种的行政补偿视为衡平责任还是公益牺牲补偿,抑或作为一种独立的国家责任,对其构成要件将产生根本影响,但理论与制度上对此认识不够清晰。(2)在补偿范围上,行政补偿仅仅针对的是合格疫苗致损且“相关各方均无过错的药品不良反应”,[4]在实践中,一旦相关主体在接种过程中存在过错,行政机关与法院往往否定行政补偿的成立,导致受害人的权利救济受到严重限缩。(3)强制预防接种的行政补偿标准既不清晰,也不统一。《接种管理条例》并未确立预防接种的行政补偿标准,而是授权地方政府进行规定。[5]各地一般实行有限补偿原则,导致当事人提出的后续医疗费、营养费、精神抚慰金等损害补偿请求无法得到支持。[6]

   由此引发的不仅仅是对制度本身的检讨,还须追根溯源,从行政法理论上厘清强制预防接种补偿责任的性质与构成。这对强制预防接种补偿责任的要件、范围与标准确立皆具重要的理论指引意义。

  

一、强制预防接种补偿责任的性质

  

   强制预防接种致损的国家补偿责任性质,学界或将其视为衡平补偿责任,[7]或界定为公益牺牲补偿的一种类型,[8]或将其归为征收性质的侵害补偿,[9]莫衷一是,且未对其构成要件有系统的阐明。

   (一)在现行国家责任体系中定位的困境

   我国针对行政机关的国家责任主要包括行政赔偿、征收征用补偿、信赖保护补偿与衡平补偿等类型。尽管强制预防接种补偿责任已得到法律的确认,却很难通过现有的国家责任类型予以阐释。强制预防接种的国家补偿既不同于国家赔偿法确立的以违法为前提的行政赔偿,也难以归入征收征用补偿与衡平补偿的范围。

   若强制预防接种损害发生的原因欠缺违法的公权力行为,自然无法引发国家赔偿。《接种管理条例》第40条将“预防接种异常反应”界定为“相关各方均无过错的药品不良反应”,既不以违法为前提,也排除了主观归责。强制预防接种旨在通过合格的疫苗注射达到防治传染病的目的,纵使行政机关在遵守各项法定注意义务的情形下发生损害,此种强制难谓违法。若放弃行为违法说而采结果违法说,只要发生人身损害即属违法,将导致国家赔偿与国家补偿的界限消弭。

   同时,依据我国宪法第13条及相关单行法,征收征用意在剥夺或限制个人财产权利,具有侵害的目的性,但预防接种强制未包含对个人权利予以直接剥夺或限制的法律效果。若强制预防接种损害的发生乃科学技术利用的风险所致,则行政权对个人权利的侵害不具有特定目的性。更何况,生命健康权在宪法上不属于征收征用的范围,因而套用征收征用补偿对强制预防接种的国家补偿责任予以阐释,显得苍白无力。

   在司法实践中,有法院视强制预防接种补偿为政府提供的“人道救助”,[10]学者将此种补偿责任的正当性诉诸“社会影响重大”,[11]意图将风险损害救济纳入衡平补偿体系之中,有失偏颇。衡平补偿责任源于社会国原则,在我国宪法上体现为第14条的社会保障制度与第45条的社会物质帮助权,旨在通过国家的补偿实现分配正义。于此情形,国家对公民所担负的责任已经脱离了“先行行为”、“特别牺牲”等要件,放弃了国家行为与个人损害之间因果关系的追问,且不以当事人的实际损失为标准,更多地具有政治责任的意涵。衡平补偿责任着眼于社会救济,受种者的损害无法得到完全弥补,从基本权利保护的角度出发,通过衡平补偿责任来对强制预防接种补偿予以阐释应当极为慎重。不仅如此,该主张忽视了对预防接种予以强制的“先行行为”及其服务于公共卫生的规范意义。简单地以结果与损害的发生为由课予国家补偿责任,将模糊法律责任与政治责任的界限,对法秩序的安定性产生极大危害。

   (二)公益牺牲补偿类型构建的尝试

   为避免强制预防接种补偿责任在国家责任归类上的困难,“公益牺牲补偿论”试图在上述国家责任类型之外寻找理论依据。[12]与征收征用补偿相同,公益牺牲补偿建立在特别牺牲理论的基础之上,即个人利益为公共利益作出“特别牺牲”,应由全体民众予以弥补。征收征用补偿系针对人民财产权的损失,至于人民非财产性权利(包括生命、健康、身体、自由)受损的情形,该观点主张借鉴德国公法建构公益牺牲补偿类型。

   针对强制预防接种的损害,德国联邦最高法院于1953年通过个案裁判,在当时缺乏法律依据的情形下,援引1794年的《普鲁士一般邦法典》,首开先河地承认公益牺牲请求权,并将特别牺牲扩展至财产权以外的人身权。[13]公益牺牲请求权(derAufopferungsanspruch)在德国仅针对非财产权利,系联邦最高法院为弥补国家责任体系的规范空白创设,具有特定的历史背景与语境。[14]我国学者“依样画葫芦”,将针对人们非财产性权利受到损害的国家补偿归入“公益牺牲补偿”,从而与财产权损失补偿相对应,可窥见其尝试对特别牺牲补偿的国家责任体系进行统合的雄心。

   这种主张将特别牺牲作为强制预防接种补偿责任的基础,具有一定的合理性。但将强制预防接种补偿直接界定为公益牺牲补偿,须对德国的国家赔偿与补偿的责任体系予以充分关照,方能避免“东施效颦”。

   首先,简单地以财产权与非财产权利来区分补偿类型,未能揭示强制预防接种补偿除了以特别牺牲为基础外,尚蕴含着侵害的间接性要件。特别牺牲的内容广泛而抽象,无论是涉及人民财产的征收征用,还是非财产权利为公益退让的情形,均能予以统摄。因而特别牺牲仅能反映补偿的基础,无法体现具体的责任结构,其内涵在我国理论与司法实践中尚不清晰,甚至有法院通过民事侵权来认定政府的补偿责任。[15]德国联邦最高法院在1966年的裁判中将牺牲补偿扩张至所有的主权性侵害(hoheitlicheEingriffe),[16]但侵害的“直接性”几乎任凭司法的个案解释,甚至在实践中产生不一致。[17]因而在我国移植公益牺牲补偿,显属对其特殊语境缺乏足够关照。基于个别损害的不可预测性,加上我国学理与实践中尚未形成德国的“主权性侵害”概念,将强制预防接种损害纳入狭义的公益牺牲补偿,将导致行政补偿的构成要件遭到严重腐蚀,模糊特别牺牲的范围。

   其次,简单地将强制预防接种的国家补偿责任解释为公益牺牲补偿,有着严重的逻辑缺陷。德国的国家责任体系通过合法、过错、侵害类型与权利类型的相互交织形成,严密而无救济真空。[18]国家责任产生的原因有“违法且有故意过失”、“违法且无故意过失”以及“合法且无故意过失”三种类型,分别对应国家赔偿、准征收侵害补偿与合法侵害补偿。其中针对财产权的合法侵害补偿,依据侵害是否具有目的性分为征收补偿与有征收效力的补偿(基于事实行为)。[19]至于对非财产权的合法侵害,则纳入公益牺牲请求权的范围。上述责任类型随着实践的发展逐步建构,且错综复杂,在德国的形成具有特定的脉络与语境。我国国家责任体系施行的“违法侵权”的赔偿责任与“合法侵权”的补偿责任的二分法,忽视了预防接种过程中相关主体过错对国家补偿责任的影响。在相关主体具有过错的情形下行政补偿责任是否成立,公益牺牲补偿概念本身无法提供答案。

   疫苗的使用伴随着风险,行政机关、生产企业、接种主体与受种方都负有减少风险的义务。在德国,国家在实施接种者存在过错的情形下承担职务赔偿责任(Amtshaftung)。[20]尽管接种医生非公务员,但被联邦最高法院认定为基于行政机关的委托行使主权性职能(hoheitlichenAufgaben),其接种行为违法的赔偿责任归于行政机关。[21]依据我国《接种管理条例》第72条,接种实施者仅在违法的前提下承担民事侵权责任。按照侵权责任的构成要件,这里的违法等同于过错。该条例第40条规定在“相关各方均无过错”的情形下,预防接种异常反应始能成立。依文义解释,若接种损害源于疫苗的副作用,但在接种过程中存在人为过错,如实施接种者未按规定填写预防接种证或未封存疫苗证据,意味着受害人在此情形下只能寻求民事侵权救济。基于因果关系与过错大小等因素的考量,民事侵权责任或不成立,或无法充分填补受种者的损害。[22]与此类似的是,若受种者的监护人未履行如实提供受种者健康状况和接种禁忌等义务,也一律排除国家对强制预防接种损害的补偿,恐混淆了国家补偿责任成立与范围的区别,有违比例原则。

   (三)强制预防接种补偿作为公法上的危险责任

   在我国,特别牺牲补偿蕴含于平等原则、基本权利与征收征用制度之中,也构成了强制预防接种补偿责任的基础。依据《接种管理条例》第1条,强制预防接种的目的在于“预防、控制传染病的发生、流行,保障人体健康和公共卫生”,着眼于公共福祉的促进。疫苗接种的强制伴随的危险状态可能产生不平等的、严重的损害,超出了一般民众可以容忍的范围,对其补偿与我国宪法第13条征收征用补偿规定蕴含的特别牺牲保护理念一脉相承,也契合了宪法第33条的平等保护要求。宪法上的征收征用条款确立了对财产权的合法剥夺或限制,且征收征用与国家补偿唇齿相依。以此类推,相较于财产权的损害,生命健康权的损害更应纳入国家补偿的范围。

   强制预防接种必然伴随着技术风险,接种损害绝非法律强制的直接结果,往往体现为偶然的、非意欲的且与接种相关的危险实现。“国家补偿的根据在于国家给私人带来了无法避免的危险这件事情本身,其论据是危险责任说”。[23]在特别牺牲之外,基于疫苗技术与受种者体质的差异,公权力的措施形成危险状态是强制预防接种补偿的另一构成要件。国家公权力措施形成危险状态,进而导致公民个人的损害,国家对此承担补偿责任,亦被称为公法上的危险责任(die9ffentlich-rechtlicheGef?rdungshaftung)。[24]我国宜将强制预防接种补偿定性为公法上的危险责任,方能更好澄清其与接种致损的民事侵权赔偿、国家赔偿之间错综复杂的关系,亦能避免公益牺牲补偿说的空洞。

首先,在我国将强制预防接种补偿视为公法上的危险责任,有利于清晰地揭示其与其他责任之间的关系,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106369.html
收藏