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方乐:最高人民法院巡回法庭的制度功能

更新时间:2017-10-09 10:50:18
作者: 方乐  

  

   摘要:  作为司法改革的“排头兵”,最高人民法院巡回法庭的设置与实践,既能够通过最高审判权力的“下沉”带来社会矛盾纠纷的就地化解,也能够通过最高司法权的在地化运行来促使巡回区司法行为的规范化,还有助于确立通过司法机制分配地方利益以及这种分配方式的权威性。由此所带来的,不仅是地方司法权的行使被进一步高度统一到最高人民法院的司法行动逻辑上来,而且也确保了国家通过司法进行地方社会治理的可能性,从而有助于国家通过司法权威的塑造来助力国家权威的提升。当然,对于巡回法庭的进一步发展,以及由此可能带来的对司法世界与政治社会的影响,我们也要敏感并有所预判,要通过巡回法庭司法职能的合理设置以及司法成本的均衡分担,来确保巡回法庭良性运转的同时,促使其司法一法治功能与社会一政治功能的良好发挥,从而实现司法改革的整体目标。

   关键词:  最高人民法院巡回法庭;国家治理;司法权威;司法体制改革

  

   新一轮司法体制改革中的一项重大举措,便是最高人民法院第一、第二巡回法庭于2015年1月底分别在深圳、沈阳设立,以及两年后,4个新的巡回法庭又分别于2016年底在南京、郑州、重庆、西安陆续设立。

   在六个巡回法庭同时开展新一轮司法实践之际,本文关注的核心问题是:司法改革者对于巡回法庭制度功能的原初定位是什么?其中哪些功能是必须通过巡回的方式来发挥的?在两年多的先期运行实践中,巡回法庭是否充分发挥了这些功能?如果没有,那么造成功能偏差的因素又是什么?此外,本文还将捎带分析,巡回法庭制度在实践中所产生的、那些可能属于制度设计者“意料之外”的功能,以及这些功能对于当下中国司法/法治所可能具有的意义。

  

   一、制度功能的原初定位

   “最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”[1]要通过这些案件的依法及时公正审理,“推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”。[2]这是巡回法庭制度功能的原初设计。为了确保这些功能的顺利发挥,最高人民法院在具体落实巡回法庭改革方案时,不仅细化并同时悄然扩大了巡回法庭的受案范围,也在巡回法庭的司法体制与工作机制上进行了一定的创新。[3]这些行动不仅增强了巡回法庭的制度能力,进而使其在先期实践中就在纠纷的处理上有着优异表现,也使得全社会对于巡回法庭制度功能的全面落实更加充满期待。

   的确,与司法的行政化一样,长期以来,司法的地方化或者地方保护主义一直被看成是影响当下中国司法公正的一个重要因素。特别是近些年,随着社会发展所带来的“跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”[4]这样,通过设立最高人民法院巡回法庭来审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件的改革举措一出场,首先也就自然地被看成是一项直指“去司法地方化”或者重拳“破解司法地方保护主义”的,甚至直面司法体制改革“深水区”和“硬骨头”的实质性改革行动。[5]与此同时,巡回法庭的设置也被看成是一项“落实司法为民和诉讼便民利民原则的具体举措”。因为是作为最高人民法院的派出机构,巡回法庭设立在地方,无论是在物理空间上还是在制度心理上,都“与人民群众的距离近了……巡回法庭能让基层的老百姓、当事人和律师有更多机会、更便捷的渠道得到最高人民法院的司法服务,节约他们到最高人民法院打官司及申诉、上访的成本”。[6]除此之外,巡回法庭的设置还被看成是一种有助于更好地发挥最高人民法院作为“最高”法院各项职能的自我改革举措。近些年,不仅全国法院受理案件的数量不断增加,而且大量案件涌入最高人民法院,[7]直接导致最高人民法院“审判接访压力增大,息诉罢访难度增加”,从而“不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能,不利于维护社会稳定,不利于方便当事人诉讼”。因此,设立巡回法庭,“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”[8]

   然而,上述这些又都属于巡回法庭功能的制度设计,甚至是巡回法庭制度功能的理想类型。我们不仅需要结合巡回法庭的具体实践来对其多样化的制度功能进行逐一验证,也需要结合最高人民法院本部的案件处理机制来进行比对,考量“最高法院延伸出京”[9]的成本与功能发挥之间的收益比例,进而发现那些必须要通过巡回的方式来发挥的功能。

   这些其实也就意味着,我们只有结合当下中国司法场域的整体性制度配置以及巡回法庭的具体实践,才能完成对巡回法庭制度功能的整体性评估,进而在此基础上,以一种更加审慎也更加务实的态度,来推动巡回法庭的全面深入实践,以及在此之上完成巡回法庭制度的完善,从而最大化巡回法庭的结构性价值以及其对于整个当下中国司法体制改革的全局性意义。

  

   二、制度功能的实践性结构

   (一)破解“司法地方保护主义”

   就预设的、跨行政区域重大案件的审理而言,来自司法实践的数据表明,在巡回法庭受理的案件中,这类案件所占的比例目前并不高。比如在2015年,第一巡回法庭受理的跨行政区域案件数,占其受理案件总量(898件)的18.82%,第二巡回法庭受理的跨行政区域案件数,则占其受理案件总量(876件)的15%。又比如,自2015年2月1日到2016年9月30日,第二巡回法庭共受理跨省民商事和行政案件共249件,占全庭受理的民商事和行政案件总数的17.82%。与此同时,在跨行政区域重大案件中,跨省行政案件数量极少(甚至接近于没有),[10]主要都是民商事案件。此外更重要的是,就跨行政区域案件的处理结果而言,无论是其二审发回改判、还是提审或提审改判的比率,均低于其他非跨省案件。以S巡回法庭2015年审结的跨省民商事二审案件为例,其发改率为27.77%、调撤率为16.67%、维持率为55.56%。再以该巡回法庭当年受理的跨行政区域民商事案件中的“管辖异议”类案件为例,其维持率为92.86%。这也反映出,巡回区内法院基本不存在争夺管辖权的情况,在管辖问题上基本不存在“地方保护”。又比如在第二巡回法庭2015年2月1日到2016年9月30日所处理的跨行政区域行政案件和民商事案件中,其依法纠错37件,占跨省民商事和行政案件总数的14.86%。[11]这些都“从一定程度上说明,巡回区各级法院对跨省民商事案件的裁判虽然存在一些质量问题,但并非人们估计的那么严重,甚至可以认为,狭隘的地方性干预或保护并非当前巡回区各级司法审判存在的主要问题。”[12]

   这或许反映出,通过对跨行政区域重大案件的审理来实现司法的“去地方化”,巡回法庭设计的这一制度功能,至少截至目前在实践中的表现还并不突出。与此同时,尽管在实践中,通过巡回法庭对“非跨行政区域”案件的审理,确实既能够实现“依法及时公正审理案件”的目标,也能够起到排除地方干扰、破解案件处理中的地方保护主义的功能,但这与制度原初设计的主要功能定位显然又并不是一回事。此外,即便退一步来看,尽管案件的数量和比例往后可能会有所波动,但其实,由巡回法庭受理跨行政区域重大案件,其所欲发挥的功能和已经发挥的功能,不仅在最高人民法院本部便可实现,而且,与地方在空间上保持一定的“距离感”,也会使得这种由最高人民法院本部审理跨行政区域案件的方式在中立性上更具说服力。因而,这或许意味着,无论是在制度机制上还是在实践中,对于巡回法庭的设置而言,通过审理跨行政区域重大案件来破解司法的地方化或者地方保护主义,或许(至少目前)并非是其主要的功能定位。[13]既然这样,最高人民法院通过设置巡回法庭推动审判工作中心下移,又主要是为了什么呢?是为了加强对于下级法院审判工作的指导监督、确保法律适用的统一吗?

   (二)统一法律适用

   司法实践中,受各种因素的影响,地方法院在日常司法活动中往往存在法律适用上的不统一,这不仅导致“选择性司法”甚至“恣意司法”现象的形成,也造成“同案不同判”的局面,进而冲击法律适用的普遍性以及司法的统一性,最终对司法的公正性产生影响。与此同时,地方法院一般更熟悉本辖区的情况而对全国的情况认知不足,并对所处的地方性利益又本能地抱有“同情之理解”与“自然之维护”,这就使得它们在发挥司法的全国统一性上缺乏结构及功能上的力量,从而造成司法地方化现象的长期存在,不利于国家司法形象的统一塑造以及公信力的整体提升。

   从巡回法庭的实践来看,一方面通过对日常案件处理过程中所发现的、巡回区内各法院审判工作中所集中存在的问题进行归纳,并运用其与巡回区内各法院所建立起的常态化联络机制进行问题以及问题解决的信息反馈,[14]指导巡回区内各法院的审判工作,统一它们对于法律的理解与适用。实践中,这种指导监督或者统一司法标准的建立,已经细致到接待当事人的司法礼仪、案件庭审的流程把控、裁判文书的写作以及释明口径的统一、时间方式的选择、言词表述的拿捏等各个方面。另一方面,通过发挥巡回法庭审判工作自身的示范作用以及上下级法院之间存在的审级利益机制(如发改率、驳回率、申诉信访化解率等),引导巡回区内各法院审判工作的规范化,进一步提升它们在法律适用上的统一性,从而在整体上提升巡回区司法的公正性。

   显然,较之于最高人民法院本部,巡回法庭在地方的常驻以及制度上又要求其“每案必巡”,因而使其能够通过深入固定的巡回区并且常态化地开展巡回审判,在近距离接触地方司法样态的同时及时发现问题、解决问题,从而使其对巡回区内各级法院审判工作的指导监督更及时也更具针对性。[15]

   与此同时,常态化方式与机制的存在,使得巡回法庭与巡回区内各法院之间的交流更具互动性,也使得巡回法庭对于巡回区内各法院的指导监督更强力也更有效。而这其实也就意味着,巡回法庭的设置与运行,不仅使其对于下级法院审判工作的指导监督更加实质化,除此之外,相较之于地方法院,最高人民法院巡回法庭不仅在法律规则与公共政策适用的国家统一性上具有知识-经验与方法-技术上的优势,而且,两年轮换一次的人员任用机制,又能确保这种国家司法统一性的法律/政策认知的及时更新,进而确保巡回法庭规范司法、统一司法功能的稳定发挥以及这种规范、统一的司法更多朝向的是国家层面而非巡回区域自身。

更重要的是,这种规范司法、统一司法的功能与效果,还会在一种双重结构之中被进一步强化。这种双重结构,是由于巡回法庭的设置所带来的其与最高人民法院本部之间的功能区分而形成的。因为根据《规定》第8条的内容,巡回法庭的设置,能够确保最高人民法院本部更加集中精力在指导性案例、司法政策与司法解释的制定以及审理对统一法律适用具有重大指导意义的案件上。实践中,这种双重结构强化司法规范与司法统一的运行机理是:一方面,通过案件的处理以及对巡回区内各级法院审判工作指导监督职能的发挥,巡回法庭在法律的适用与案件自由裁量的尺度上完成了巡回区内规范司法、统一司法的目标。另一方面,通过规则治理,最高人民法院本部对巡回区内各法院的司法行为进行规范化,进而达致统一司法的效果。很显然,这是一种既不同于但又是建立在巡回区域基础之上的、国家统一层面上的司法法治化。也就是说,因由巡回法庭的设置所带来的规范司法、统一司法的双重结构的存在,在实践中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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