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陈国权 陈洁琼:名实分离:双重约束下的地方政府行为策略

更新时间:2017-10-02 23:11:43
作者: 陈国权   陈洁琼  

  

   摘  要:名实分离现象长期且普遍存在于地方政府权力运行过程,这一现象是地方政府在法律软约束与经济硬约束不平衡情境下的一种行为策略。本文构建了情境-过程的分析框架,通过对组织外情境、组织内情境、行动者、行动结果四个基本要素加以分析,揭示了地方政府权力过程名实分离现象的产生机理,并通过个案研究对此进行了验证。地方政府权力过程的名实分离行为是其处理多元任务困境时,通过对组织内外情境加以理性判断后的选择。一方面,法律软约束与经济硬约束的组织外情境,促使地方政府形成“经济优先、兼顾法治”的治理逻辑。另一方面,在这种逻辑下,地方政府对组织内情境进行局部重构,使其与外部情境相协调,形成效率优先的权力运行规则。由于权力运行的正式规则存在缺陷,难以有效实现效率原则,而非正式规则因具备灵活高效等优势而彰显活力,因此,正式权力的非正式化运作现象大量存在于地方政府的权力过程,甚至超越了现有的法律规定。但法律软约束并非无约束,公然违背正式的权力运行程序有可能遭到责任追究,而名实分离的行为则因其外在形式的合法律性而被地方政府所青睐,作为规避违法风险的理性选择。尽管权力过程的名实分离有其合理性,但暗含权力非法治化的风险,进而滋生腐败、地方政府间合谋等权力异化问题,侵蚀了权力运行的合法性。

  

   关键词:权力过程;名实分离;经济硬约束;法律软约束;腐败

  

   一、问题的提出

  

   随着中共十八大以来反腐力度的加大,落马官员中不少被挖掘出“边腐边升”、“带病提拔”的问题。事实上,为防止用人腐败问题,一方面,我国已建立了一套较为完整的党政领导干部人事任用制度,在选拔、考核、离任审计、工作责任追究等层面都有相关规定。党政领导干部的选拔任用有制度化的程序,包括民主推荐、组织考察、集体讨论、决定任用等环节,每一环节又有详细的程序规定。但另一方面,“一把手”“决策一言堂,用人一句话”往往架空了民主推荐、集体讨论决定的程序约束,使制度化的人事任用程序空转,削弱了人事任用制度化的应有效力。我们把这种发生在公权力行使中的“形式上走程序,实质上走过场”的现象称为权力过程的“名实分离”现象。名与实是一对哲学概念,“名”有名义、名称的意思,“实”则是客观存在的意思。本文所指的“名”是指地方政府权力运行的名义过程,“实”是指地方政府权力运行的实际过程。“地方政府”是广义上的,包含地方党委与人民政府。因而,本文讨论的权力过程名实分离现象是指名义上地方政府的所有行为都符合明文程序规定,但实质上则另有一套潜在的运行规则,潜在的权力过程部分或完全架空明文规定,且往往在手段或目的上具有不合法性。名实分离的权力运行过程因其外在形式的合法律性,往往被用于掩盖公权力行使过程中的恣意化和非法治化。

  

   政府权力过程的名实现象普遍存在,周雪光曾从大历史的视野出发,通过“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”三对关系来探讨我国的治理逻辑。其基本观点是中央政府与地方政府之间权力配置和运行的名实分离,是缓解“权威体制与有效治理”之间的矛盾,即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾。中央政府与地方政府之间权力边界的名实转化内嵌于正式制度与非正式制度的并存转化[①]。正式制度与非正式制度互相交织的关系隐含着地方政府权力过程中的名义过程(名)与实际过程(实)之间的共生、分离和相互转化。正式制度与非正式制度是名实现象依存的制度环境,权力过程的名与实是一种政府行为,正式制度与政府行为的名义过程,非正式制度与政府行为的实际过程并非一一对应的关系。在正常机制下,中央政府与地方政府之间通过缓慢的、周而复始的收放权力来不断调整权力边界。在权力下放过程中,中央政府权威经历了“以名代实”,而地方政府权威“由名到实”的演变过程。当正常机制难以调和制度冲突和组织危机时,中央政府可能会采用自上而下的“运动式治理机制”,迅速实现权力的名实转化[②]。当名实之间的分离达到一定的程度,会推动非正式制度转变为正式制度,进而形成新的名与实。正如国外学者塞尔兹尼克所认为的,组织运作与组织结构的分离可能会导致非正规控制对正规目标进行连续修正,随着这种趋向的逐步发展,最终结局是以非正式行为外形化,然后在新的水平上重新开始这种偏离和转变的循环过程[③]。

  

   与此同时,不少学者将研究的视角聚焦于地方政府层面,有些学者使用“变通”一词来描述地方政府权力过程的名实分离现象。他们认为,“变通”是极具中国本土特色的概念,是理解中国治理过程的关键词[④]。为了打开地方政府变通产生机制的“黑箱”,已有不少研究,大致可以归结为功能主义和理性主义两个视角的研究。(1)从功能主义视角看,地方政府变通行为内生于制度本身,是现有制度的稳定需要,也是调适一统化决策体制与差异化地区治理之间矛盾的润滑剂[⑤],是在单一制宪法框架下不得已而为之的、对不合理的僵化规定的一种抵制和创新,变通行为的存在有其一定的合理性。(2)从理性主义视角看,地方政府变通行为是否发生以及通过何种形式发生是基于其成本—收益分析上的理性选择。政策执行者的意愿和素质、政策的重要性、信息对称性、正负激励强化程度等因素影响着地方政府变通策略的采取[⑥]。压力型体制、官员晋升锦标赛体制等关键变量往往被纳入到对变通分析的框架中。在压力型体制下,不同层级政府之间通过“层层加码”的方式下派任务,到了基层政府层面,往往出现过高的政策目标与过低的组织能力之间的落差,使基层政府难以完成上级任务而畸生出变通的应对策略。在变通策略使用过程中,往往伴随着权力的非正式化运作现象。一方面,关系等非正式制度的运作被视为促进工作落实、降低交易成本的方法而被广泛采纳。组织实际运作方式与组织正式规范的分离,能有效提升组织绩效,获得更多的资源支持[⑦]。但另一方面,由于信息不对称,下级政府往往通过“造假”、“收买”、“共谋”等权力的非正式化运作来应对上级政府的检查与考核,以规避政策执行偏离的追责风险[⑧]。

  

   名实分离现象已有的研究在取得重要进展的同时,也有不少问题有待进一步探讨。一方面,周雪光等人的研究立足于中央政府的宏观治理逻辑来讨论政府权力过程的名实分离现象,发现权力配置与运行的名实分离缓解了中央政府层面的权威体制与有效治理之间的矛盾,并指出这组矛盾并未消失,而是转移给了地方政府,但对于地方政府如何来处置这组矛盾并未展开系统详尽的论述。另一方面,地方政府变通行为的研究中,尽管压力型体制、晋升锦标赛体制等情境因素已进入研究者视野,但对经验现象的归纳多分散于个案片段中,且多属对单一具体任务执行变通的勾勒。在现实中,地方政府往往要面临多元任务的挑战,多元任务之间有时互相冲突,对此地方政府如何应对变通?以及在压力型体制、晋升锦标赛体制下地方政府如何调和合法性与合理性之间的矛盾,现有的变通研究没有给出深入的理论分析。因而,本文将在现有研究的脉络上,试图回应以上几个问题:第一,对地方政府所在的组织环境进行更加细致的分类,即细分为组织内环境与组织外环境,组织外环境(如压力型体制、晋升锦标赛体制)被认为是地方政府在短期内无法改变的、相对稳固的环境,但是地方政府却在重塑组织内环境上有一定的自主性,并在此基础上揭示两者与地方政府行为逻辑的内在关联和互动关系。第二,各级地方政府在权力过程中,都要承担经济建设与法治建设这两项重要的任务,本文将两者纳入分析框架中,更加清晰地勾勒出地方政府所面临的合法性与有效性的困境。在上述研究的基础上,将深入阐释地方政府权力过程名实分离现象的产生机理。

  

   二、权力过程的“情境-过程”分析框架

  

   权力过程是指政府为了达到权力目的所需执行的一系列互相联系的行动和活动。权力过程是一个的动态过程,因此,传统的“结构-制度”的静态分析不能完全适用于动态描述,而“过程-事件分析”可以克服“结构-制度分析”所固有的一些局限,提供一种对事物过程的连贯与流畅的描述和解释[⑨]。但任何“过程-事件”的分析都是嵌入于具体的情境之中,因为不同的制度会刺激出不同的主体行为、发生不同的事件。[⑩]政府行为过程最为关键的情境因素则为政治环境,因而,对于政府权力过程的阐释必然要置于具体的制度情境之中。结合传统的“结构-制度”分析与“过程-事件”分析各自的优势,本文构建了“情境-过程”的分析框架,试图对地方政府名实分离行为的内在逻辑进行深入分析,并对此可能产生的问题进行阐释。

  

   情境-过程分析框架,内含四个基本的分析要素:组织情境、行动者、过程、结果。组织情境分为组织外情境、组织内情境,组织外情境是指组织无法控制和更改的外部制度环境;组织内情境是指组织可以有所选择和构建的环境。本文分析的行动者是指具有理性人特质的地方政府(包括地方党委)及各部门单位。过程主要是指围绕权力开展的一系列行动和活动。结果是指经过一系列权力活动后所表现出的较为稳定的状态,在名实分离的权力过程所达到的权力结果往往会与权力目标相偏离。这四个要素之间相互关联,组织情境不同程度地影响着地方政府及各部门的权力过程和行为方式。在特定的组织情境下,地方政府会结合具体情境做出理性选择。组织内情境受组织外环境的影响,同时地方政府的构建、组织情境与行动者之间也存在一种互动关系。

  

   三、地方政府权力过程名实分离现象的产生机理

  

   (一)法律软约束与经济硬约束组织外情境下的地方政府行为逻辑

  

   新中国成立以来,中央政府一直面临着“威权体制与有效治理”[11]之间的矛盾,而十一届三中全会确立以经济建设为中心的战略目标,实现了“威权体制与有效治理”之间矛盾的灵巧转化:在有效性中积累合法性,即在保证政治对经济和社会发展有效作用的前提下,顺势而动,积极推进政治建设和发展,推进民主化进程。[12]然而,在“有效性中积累合法性”的发展思维,使得经济发展与法治建设之间存在一组内在的张力。“各种制度规则对组织的要求可能是相互冲突的,或者是相互竞争的,在特定领域内,为了维护组织的权威性,彼此竞争的方案往往被组织所采用”[13]。结果,当组织为了获得外部的支持和稳定性而把各种不相容的结构要素吸纳到组织中时,组织就会存在结构上的矛盾,这就是制度环境对于组织的非协调约束的来源[14]。经济发展强调效率与创新,而法治强调更多的则是稳定与可预测性,两者价值上的冲突导致组织行为的非协调性。对于地方政府而言,这一组张力在两种不同的激励机制下演化为“法律软约束”与“经济硬约束”并存的、非协调的组织外情境。

  

本文用法律软约束这一概念来描述这样一种状态:地方政府在公权力行使过程中,因某种原因,法律、法规难以对政府行为起到实质性约束。一方面,现有的法律、法规对政府行为有一定的约束作用;另一方面,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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