返回上一页 文章阅读 登录

陈国权 陈洁琼:名实分离:双重约束下的地方政府行为策略

更新时间:2017-10-02 23:11:43
作者: 陈国权   陈洁琼  
约束力的强弱取决于具体的情境,主要取决于中央政府事前承诺的可置信度[15],如果地方政府判断中央政府将会严格采取行政约束,那么法律法规对于地方政府的约束力就强,相反,如果地方政府判断中央政府会对其行为默许,那么法律法规对其约束力就相对较弱。对于地方政府而言,作为组织外情境的法律软约束主要体现在以下几个层面:

  

   第一,相对健全的法律法规体系。自中共十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针,30余年来,中国的法制建设已取得重大成果。法制建设在行政领域也取得了较大进展,国家制定了一系列法律、法规,如《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《国家赔偿法》以及行政法规制定程序和国家公务员的一系列规定。

  

   第二,运动式的纠偏机制。由于中国地域辽阔、地区之间的差异巨大,中央政府向地方政府放权是实现有效治理的重要路径。而放权不可避免会削弱中央政府对地方政府的控制,从而导致地方政府权力运行失范行为,这又会危及中央政府的权威与合法性。运动式的纠偏机制是中央政府维护其自身权威与有效治理的一种重要路径[16],是常规权力的制约机制[17]。但另一方面,运动式的纠偏机制恰恰是对常规治理机制的侵蚀,它意味着对法律稳定性和非人格化官僚体制的破坏[18]。

  

   第三,人格化的责任追究机制。法治的一个核心原则是良法治国,良法治国又以宪法和法律至上为基础和前提。在某种意义上,非人格化的违法追究机制是法律刚性的体现。在中国,地方政府行为的控制与纠偏主体主要是中央政府,而其对地方政府违法的追究却呈现出人格化倾向,即中央政府并非对所有的违法事件进行责任追究。地方政府的违法行为是否需要追究责任,并不以地方政府对于国家法律与中央政策文本的背离为判断准则,而是取决于事件是否危及中央政府合法性为评价标准。如果中央政府判断地方政府的偏离行为危及其合法性,即使是有利于地方治理有效性的变通行为也会遭到遏制和打压,甚至惩罚[19]。正如黄宗智所认为的,中央的政策宣称与其实际意图未必一致,有时中央允许地方偏离和突破其形式上的宣称和立法[20]。因此,建立在中央政府人格化基础上的违法责任追究机制,削弱了法律对地方政府行为的约束刚性。

  

   相对于法治软约束现象,我国经济管理却呈现出硬约束特征。经济硬约束可以追溯到中共十一届三中全会,这次会议确立了“以经济建设为中心”的基本路线,提出了二十年实现GDP总量翻两番的经济建设目标,这意味着每年GDP增长率至少要达到7.18%。中共十三大、十五大又分别提出“三步走战略”、“新三步走战略”使经济增长计划目标进一步具体化,中共十六大、十七大、十八大继承十五大的“两个一百年”的奋斗目标,坚持发展仍是硬道理,坚持新形势下的“一个中心”的发展思路。每五年制定一次的国民经济和社会发展规划纲要也一再强调经济保增长的重要性。由此可见,十一届三中全会以来,中央政府将经济建设作为执政兴国的第一要务,将经济发展速度与其有效治理程度紧密挂钩。

  

   中央政府追求GDP增长速度所形成的压力,通过向地方政府放权、建立以GDP为主的考核机制,释放到地方政府层面。对于地方政府而言,经济考核的外在压力既成为地方政府行为的一种外在约束,也成为其推动经济增长的一种强大动力。许多学者认为,以GDP为主的考核机制造就了中国经济三十多年的“增长奇迹”,同时也重塑了各级政府的行为逻辑。从上世纪80年代开始的地方官员围绕GDP增长而展开的“晋升锦标赛”模式被认为是理解政府激励与增长的关键线索之一[21]。每级地方政府为在“晋升锦标赛”中胜出,对地区经济指标向下分解、“层层加码”[22]。由于“晋升锦标赛”有一种“赢者通吃”、“零和博弈”的特征,各级地方政府为了获得有限的晋升名额,格外重视地方经济的发展。中央政府通过对人事权的垄断性,大大调动了地方政府经济建设的积极性。

  

   “有效性积累合法性”的发展思维,暗含了中央政府对于法治建设目标与经济建设目标的不同优先排序,而这种发展逻辑通过不同的考核机制、责任追究机制得到固化和加强。从考核机制层面看,相比于经济指标考核的刚性,中央政府对地方政府的法治建设目标考核则为一种“软指标”,到中共十八届四中全会才提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。从责任追究机制层面看,中央政府对于地方政府违法行为的处置有人格化、选择性倾向。因此,对地方政府而言,当经济发展与法治建设之间出现冲突时,地方政府就处于非协调的制度情境中,由于法律的“软约束”,使经济建设目标优先于法治建设目标,但因中央政府保留事后追究权,地方政府在权力过程的形式上遵从法律约束。因此,地方政府的这种行为逻辑我们称之为“效率优先、兼顾法治”。尽管官方从来没有这样正式宣称,但根据我们的长期观察,客观上存在这种现象。

  

   (二)“效率优先,兼顾法治”逻辑下的地方政府组织内环境重塑

  

   组织内情境是行动者的次级组织环境,对行动者的行为有更微观的渗透力。组织行动者并非只是组织环境的被动接受者,其与组织环境之间有一个互动的过程。在相对稳定的制度环境中,组织系统内的行动者要改变组织外环境需要相对漫长的过程,而组织行动者通过感知组织外情境的变化,对组织内环境的创造与构建却是有一定的自主权。组织行动者可以试图调整其组织结构、组织文化、组织运作规则等以适应外部情境的变化,从而实现组织目标。在这些要素中,组织运作规则是其他情境要素特征的外在体现,且组织运作规则对行动者的影响更为直接。对于组织规则的一种流行划分是正式制度与非正式制度。许多学者对正式制度与非正式制度做了定义,虽然这些定义略有不同,但总体而言,正式制度强调外部建构性,对组织成员具有较强约束力,非正式制度强调内生性,对组织成员的约束力较弱,但两者都对组织成员具有约束作用[23]。正式制度对组织成员的约束力来自于法律法规,具有刚性的约束底线;非正式制度对组成成员的约束力则主要基于人际关系、习俗、道德等软性约束。根据非正式制度是否与正式制度相容,可分为相容的非正式制度和相悖的非正式制度。相容的非正式制度能作为正式制度的不足起补充作用,相悖的非正式制度会破坏正式制度的合法性。从周雪光等人的研究中可以看到,政府权力过程的名与实的分离与转化往往嵌入在正式制度与非正式制度当中[24]。名实分离现象往往是在不破坏现有制度情境下,组织行为者对变化的外部环境的一种适应和组织行为的调整过程。但当名实分离的程度足够大时,名实现象之间会发生转化,进而推动非正式的行为规则转变为正式的行为规则。

  

   在法律软约束与经济硬约束非均衡双重约束的组织外情境下,地方政府非正式制度与正式制度之间呈现出一种主次错位融合的关系,即非正式制度对正式制度的局限功能进行补充,两者呈现一种融合关系。但如果非正式制度受到过度的运用,并不断挤占正式制度运作空间,会导到主次颠倒的关系。一方面,非正式制度具有灵活性强、降低交易费用、提高组织运行效率等优点,地方政府在GDP考核与晋升压力下,非正式的权力运作广泛存在于地方政府权力过程。不少学者通过对乡镇政府的权力过程进行研究,发现关系等非正式权力在基层治理中彰显出较大的活力[25]。在市县、省级地方政府权力过程中,同样存在关系为基础的非正式制度不断挤占正式制度的运作空间的倾向[26]。另一方面,地方政府内部过多的运用非正式制度,会导致权力过程的人格化倾向,进而降低组织的制度化程度,使权力运行得不到刚性制约。从长远来看,地方政府权力行使过程中,过度依赖于非正式制度,会出现非正式制度部分甚至完全架空正式制度的局面,使正式制度的功能退化,进而影响正式制度的合法性。这与中央政府的“有效性积累合法性”的目标有所偏离,与法治政府构建的目标也相去甚远。非正式制度与正式制度错位融合情境的产生主要源于以下几个要素:

  

   第一,正式制度的结构脆性与功能障碍。组织规范体系的自相矛盾问题概括为规范结构脆性,即指规范的品质不好、或不同规范之间存在矛盾,而使规范系统带病运行,不能发挥功能[27]。同样 ,在地方政府权力过程中,非正式制度过度挤占正式制度的地位,甚至替代正式制度成为组织运行的规则,这一现象表明正式制度自身存在结构脆性与功能障碍。比如,企业工业用地的审批流程十分复杂,其中涉及国土、环保、住建、规划、卫生、气象等多个部门。按照杭州市工业用地的常规审批流,从企业提交用地申请至开工建设约需480天。对于重大投资项目,无论是企业还是政府都有快速实现项目立项的动力,但限于法律规定的审批流程的约束,地方政府不得不在流程之外寻求变通方案,如重大投资项目“先上马,后审批”,通过领导“批条子”、“打招呼”等非正式制度的方式加以变通。繁琐的程序控权设计与效率导向的组织运作之间存在矛盾,在外呈现为正式制度的结构脆性与功能障碍。

  

   第二,集权而又缺乏制约的横向权力结构。一方面,在经济锦标赛体制下,政府行为逻辑呈现出经济发展优先的特征,经济发展又依赖于政府部门运行效率的提升,集权的权力结构又是提升运行效率的一种路径。而分权的逻辑是将权力分离,使它们之间既相互依赖,又相互制约。尽管分权能有效制约权力滥用,但在某种程度上也会因相互掣肘而削减权力运行的效率。正如伍德罗·威尔逊曾指出的,“(美国)联邦政府从目前组成情况来看,由于权力分散,所以没有力量;由于权威太多,所以行动不够敏捷;由于程序繁多,所以运转不灵;由于职责不清,领导不力,所以效率不高”[28]。在锦标赛体制下,集权化的权力结构与经济效率导向的运行目标之间互相匹配,成为地方政府青睐的策略选择。另一方面,集权的权力结构在缺乏制约的情境下,通常会诱导权力的非法治化运作。地方政府的权力主要集中于“一把手”,同时地方人大在决策中虽具有审议权,但却很难发挥实质的制约作用。因为现有法律体系缺乏关于合作决策权结构与运行的完备制度基础,党和人大权力的界定与互动在一定程度上有赖于领导人个人的因素,各决策权力主体间重职能分工、轻权力制约,权力结构因缺乏主体间有效的制约而难以达到持续的平衡[29]。在地方政府层面,权力因缺乏制约为正式权力的非正式化运作提供了重要支撑。

  

第三,组织行为角色与非组织行为角色的混同使用。角色冲突是组织理论的一个重要概念,指一个人同时接受两个或多个不一致甚至相反期望的行为角色。行动者在组织中往往同时扮演组织行为角色与非组织行为角色。前者指正式规则约束下,参与者积极利用已有的组织资源为实现组织目标而服务的行为角色;后者指参与者利用非正式规则的影响,通过组织外的资源来实现组织目标,但同时参与者也关注外界利益和个人安排[30]。非组织行为角色有助于解决组织行为角色难以处理的问题,并实现组织目标;但另一方面,非组织行为角色功能的过分凸显,使政府的权力过程嵌入过多的情感、人际关系等人格化因素,导致组织成员屡屡突破组织内部的正式规则。在法律软约束与经济硬约束情境下,地方政府的主要领导者在压力型考核与锦标赛体制下,往往借助其个人的职务权威来协调各个部门的关系,在资源的配置和调用方面发挥更大的作用,而个体领导也会自觉或不自觉地借机树立自己的权威,而树立权威的常用手段就是频繁地使用非正式规则,扮演非组织角色来增强个人的重要性[31]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106301.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏