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刘守英:中国土地制度改革——上半程及下半程

更新时间:2017-10-01 23:24:42
作者: 刘守英 (进入专栏)  
应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设,但事实上很难实施。宅基地审批采取各县(市)可根据省(区、市)下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要,于每年年初一次性向省(区、市)或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续,经依法批准后由县(市)按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的,由村、乡(镇)逐级审核,批量报县(市)批准后,由乡(镇)逐宗落实到户。

   (三)土地转用制度安排及其变迁。过去40年,中国经济的高增长伴随着工业化和城市化的快速转变,农地非农化的规模和方式影响甚大。2003-2015年,中国农地转为非农用地面积1156.18万公顷。农地转为建设用地,从空间来看包括转为城市建设用地和农村建设用地,从所有制来看存在集体转用和国家征用两种途径。

   改革之初到1998年土地管理法修订前,农地转为集体建设用地的通道一直是敞开的。1980年代初期,随着农地改革释放大量剩余劳动力,政府鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业,农村建设用地量快速增长。1978年全国乡镇企业用地估计235.5万亩,到1985年时估计约844.5万亩,用地规模扩大了2.6倍。1981-1985年新建农民住宅平均每年在6亿平方米以上。

   直到1987年实施老《土地管理法》时,农村土地进入非农建设还保留有三个通道:一是只要符合乡(镇)村建设规划,得到县级人民政府审批,就可以从事“农村居民住宅建设,乡(镇)村企业建设,乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设”。二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业,需要使用集体所有土地时,“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。”三是城镇非农业户口居民经县级人民政府批准后,可以使用集体所有的土地建住宅。这一时期的集体建设用地仍然不断增长,集体建设用地量从1988年的69万亩增加到1992年时的93.5万亩。

   1992年开始,国家对集体建设用地的政策发生转变,集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地;集体土地作价入股兴办联营企业的,其土地股份不得转让。1998年出台修订后的《土地管理法》从法律上对农地进入非农集体建设使用的口子缩紧,农民使用集体土地从事非农建设变成国有建设用地主通道的一个除外,即“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,保留“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”。1999年出台的一项规定要求“乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内”。自那以后,加上乡镇企业改制和建设用地年度指标管制的加强,农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道基本关闭。直到2004年时对农村集体建设用地使用的规定才发生一些变化,该年发布的28号文“鼓励农民建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”到2006年的国务院31号文也是允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内,农民集体所有建设用地使用权流转。”

   农地转为非农使用中,征地是主要工具。尤其是在集体建设用地转用通道关闭后,征地转用更是成为唯一的合法土地转用方式。1982年《宪法》恢复了1954年宪法“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”的原则,但是,该法也第一次提出城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有,形成两种所有制并存与分治的土地所有权结构。1987年出台的《土地管理法》坚持土地征用公共利益原则,但是公共利益用途的界定极其宽泛,“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实行征地,征地补偿实行原用途原则,只是将土地补偿费和安置补助费两项总和提高到不超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍,以及对被征地者采取就业和转换身份安置。1998版《土地管理法》沿袭了征地公共利益原则、城乡分治格局和原用途补偿,将两项补偿之和提高到不超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。这部法律同时做出了两条对土地转用产生重大影响的规定:一是确立“土地用途管制制度”,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,控制建设用地总量,对年度建设用地指标实行审批;二是规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地

   征地转用产生的问题随着工业化城市化进程加快越来越严重。国土部于2001年开始启动征地制度改革试点。在试点基础上,国土部于2005年试行征地统一年产值标准和征地区片综合地价,统一年产值标准的计算是,在一定区域范围内,综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素,以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值,再根据土地区位、当地农民现有生活水平和社会经济发展水平、原征地补偿标准等因素确定相应的土地补偿费和安置补助费倍数进行计算。征地区片综合地价的计算是,在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内,依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准(原则上不含地上附着物和青苗的补偿费)。尽管区片综合价考虑了被征地农民的土地发展权,但是,执行这一标准的范围仅限于城市和集镇范围,在这一范围之外的大量征地,仍然按照产值(即原用途)标准进行。

   2003年以后,中央层面明确要求推进征地制度改革。中共十六届三中全会提出了征地改革的内容和方向是“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿。”十六届五中全会要求“健全对被征地农民的合理补偿机制。”十六届六中全会要求“从严控制征地规模,加快征地制度改革,提高补偿标准,探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法,解决好被征地农民的就业和社会保障。”2006年中央1号文件明确提出,“加快征地制度改革步伐,按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求,进一步探索改革经验。”2008年中央1号文件要求“继续推进征地制度改革试点,规范征地程序,提高补偿标准,健全被征地农民的社会保障制度,建立征地纠纷调处裁决制度。”十七届三中全会提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”

   2010年国土资源部在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点,主要内容是:区分公益性和非公益性用地,缩小征地范围;完善征地补偿安置机制;改进农用地转用与征收审批方式。在试点工作指导意见中规定非公益用地项目主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,除法律规定可使用农民集体土地外,建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,非公益性用地退出征地范围,经批准以其他方式取得农村集体土地。遗憾的是由于时间短,试点范围小,未见成效。

   十八届三中全会决定对土地制度改革进行总体部署,内容包括:在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨;完善土地租赁、转让、抵押二级市场;建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。并在全国开展试点,2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(人大常会字〔2015〕1号),落实中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发〔2014〕71号),正式开始农村土地三项制度改革。

   (四)市地制度安排及其变迁。土地转为国有以后的城市用地制度安排,不仅为工业化城市化的快速推进提供土地保障,而且成为城市建设重要资金来源。改革之前,中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度。1987年《土地管理法》规定了行政划拨和有偿出让两种土地使用模式。1987年12月1日,深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权,土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。1988年4月修改《宪法》,在删除土地不得出租规定的同时,增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。1998年土地管理法明确规定了“土地使用权可以依法转让”,以及“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。国家以土地所有者的身份,由市县级人民政府作为代表,将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式出让给土地使用者,土地使用者则按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革,减少划拨用地比重,增加有偿使用比重。2002年5月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11号令,规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。全国“招拍挂”出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元,提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元。2004年国务院发布28号文规定工业用地必须实行招拍挂,国有建设用地招拍挂出让比重逐年上升,2001-2010年,招拍挂出让面积占出让土地面积比重从7.3%提高到88.3%。土地招拍挂出让收入占出让总收入的比重到2010年达到92.23%(参见表一)。

  

   在现行土地法律制度下,在土地转变用途过程中,政府不仅成为农地转变为市地的唯一仲裁者,拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途,政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者,成为以地谋发展模式的主要制度安排。

  

   二、土地制度的绩效与困境

   与对中国土地制度本身的评判分歧甚大相比,有关这套制度安排在中国过去40年经济增长与结构转变中的作用似乎共识要多一些,不过,对于土地制度到底是如何发挥作用的,需要有更具针对性的解释。另一方面,由于中国土地制度变革本身就是约束下的选择,新的制度安排生成以后又形成相应的利益结构、损益关系和内生机制,这套制度安排的运行成本上升是必然的,对国民经济的负面影响不断显化。我们在本部分既对这套制度安排的绩效予以客观评价,也指出其存在的主要问题。

  

(一)土地制度安排与中国经济的历史转型 (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《国际经济评论》2017年第5期(总第131期)
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