返回上一页 文章阅读 登录

蒋勇:警察权“强”“弱”之辨

更新时间:2017-09-26 10:28:27
作者: 蒋勇  
就难以使信访者息讼罢访,其总是可以一再地找到继续信访甚至闹访的理据,从而为其反制警察决断提供了客观条件。具体而言,《信访条例》并未明确信访的审理程序,相反,其赋予了信访受理机关进行事项调查的权力。这意味着,信访程序是一种由权力主导的内部组织程序,而非是一种居中裁判的准司法的纠纷解决方式。如此,无论是信访人员还是被信访警察,均缺少法定的渠道就信访事项进行公开争辩。同时,在具体的裁断标准上,《信访条例》采取了兜底式的符合规定标准,这实际上就是将任何已出台的规范性文件都作为裁断依据。然而,在我国的现行司法体制下,规范性文件由于没有受到全面的立法与司法审查,所以,其既存在着越权立法的问题,也存在着相互矛盾的问题。这意味着,信访裁断标准本身就可能存在着合法性不足与选择性引用的问题。信访审查程序和信访裁断标准的缺陷导致了信访者客观上难以接受甚至主观上寻找理由不接受信访所得来的纠纷处理结论,其长期以信访作为反制执法的策略,也就成为一种必然的行为选择。

   第三,信访的结论效力不明,信访本身缺乏权威性,这为信访者长期以信访作为策略来反制执法提供了充分的空间。具体而言,《信访条例》既没有规定信访的终局性解决方案,也没有建立信访与司法审判、行政复议等法律体制的衔接机制,这导致了信访结论本身缺乏公定力。现实中的信访往往最终演变成为一种无穷回合的模糊规则博弈。总之,纠纷解决终局性的缺失导致警察的执法决断力在诸多信访个案中被不断削弱。

   第四,信访指标化与压力型体制相契合,导致涉警信访成为一种反制警察决断的策略。具体而言,《信访条例》将工作绩效纳入到公务员的考核之中,以指标的形式进行分配,其中主要权重包括越级上访、进京上访以及总的上访数量等。[33]这些考核指标体系完全契合了压力型体制下政府的管理方式和评价体系。在信访责任追究和信访一票否决的压力下,基层公安机关只能以息访的策略来应对执法争议,甚至将息访率也加入到绩效考核之中。比如,长春市公安局在大接访活动中,要求息访率达到100%。[34]如此,信访就成为了法律之外的执法评价标准,这增加了基层警察额外的执法负担,使其成为了一种反制警察决断的有效策略。“民众巩固了‘官大一级压死人’的认识,倾向于采用将事情闹大(集体访)和向上级反映(越级访)的方式,希望引起上级注意,获得反制基层政权的能力,甚至谋取更多的额外收益。”[35]根据林辉煌的实证研究,“不正常的提前上访、施压策略的上访与过高的重访比例”成为“涉警牟利性上访”中的三种主要形态。[36]而“维权型涉警上访”向“谋利型涉警上访”的转变意味着公民权与警察权在基层治理上的失衡。“谋利型上访”在“权利”的语境下不断突破权利的限度,进而妨害了警察权的实现。

   信访本来是民意体现的一种重要特殊渠道,但是,在执法过度依赖社会反响的政策刺激下,其反而成为了对警察执法施压的一种外部策略。在法律尚未被完全执行的情形下,个体或者群体通过制造社会反响,预设了警察执法过程中的程序利益与实体利益,即使警察执法的最终结果符合了这些利益期待,也无法助益警察公信力的常态化。相反,执法办案在一次一次的外部施压和执法反制策略的作用下,程序运行的结果更加具有不确定性,这反而消解了法的安定性与权威性,导致警察决断力的衰弱。

   (二)“无责漫谈”中的归责偏见

   同样令人担忧的还有自媒体时代的无责漫谈。所谓“无责漫谈”,是指“不承担身份责任的、去中心化的、不以共识为目的的话语述说形式。”[37]当下,其往往伴随着社会转型时期阶层分化所带来的多样化诉求与话语分散。当下,自媒体的发展为信息传播中的“无责漫谈”提供了技术基础。与现实中的公民参与不同,“无责漫谈”中的言说者处于网络虚拟空间之中,这使得言说者的身份得以暂时隐匿,这在一定程度上为谣言的制造和传播提供了避风港。另外,“无责漫谈”并不一定是问题导向的,相反,在传播过程中,其能够通过碎片化的信息以实现对共识问题的肢解。在“漫谈”的过程中,言说者对某一类问题通常只有只言片语的指涉,在言论背后并没有统一的价值观作为支撑,其只是触及公共话题的一个导火索。因而,“无责漫谈”既有可能起到维护话语公共性的作用,也有可能消解话语的中心话题,成为一种纯粹的反权力彰示。例如,在“漫谈”的过程中,其或者只传播警察使用武力的信息,而却对妨碍公务的相关信息断章取义,或者将不属于公安机关管辖范围的事项传播成警察的不作为。“无责漫谈”之所以会对警察执法权威造成损耗,不仅仅是因为谣言本身会引发公众对警察调查和执法结论的质疑,更是由于谣言会培育出反权力的心理,其会在个案层面对执法程序中“有控制的公布原则”进行反复和公开的挑战。有“控制的公布原则”[38]是我国公安机关在案件侦办中的信息公开方式。总体来说,绝对公开的侦查程序是不存在的。实践中,我国警察执法中的信息公开种类和程序均由警政长官裁量而定,而公安机关一旦在案件侦办过程中出现信息遗漏、决策失误等疏漏,无论这些执法中的疏忽是否属于可接受的范围,都会成为“无责漫谈”攻讦的对象。更为重要的是,由于“无责漫谈”是一种去中心化的述说方式,其信息扩散存在于整个执法过程中,因而,任何节点都可以引发“无责漫谈”。“这些顾左右而言他的话语弥漫在漫谈的时空中,不服务任何一个中心的意志宣扬或建构。”[39]这导致舆论很容易溢出执法系统而进入到政治社会系统之中。比如,言说者拒绝讨论警察执法的合法性问题,而是转而通过人肉搜索等方式挖掘警察、当事人的个体隐私。必须注意的是,短时间内大量的话语集聚,往往具有一定强度的社会动员能力,容易造成政治合法性的整体损伤。

   为了避免无责漫谈溢出司法系统,在警察执法责任认定时,常常会出现一定的归责偏见。具体而言,相关决策者放弃了应有的法治思维,而以牺牲民警执法权益的处理方式来迎合舆论形态,进而实现警察任务以外的政府治理目标。在实践中,一旦出现警民冲突,往往采用“事件定性”这种政治逻辑来取代“法律上的判断”,这在本质上是通过组织程序来排斥法律程序,通过迎合地方民意来输出“法外”政治合法性资源。其逻辑过程为:无责漫谈→舆情高涨→政治合法性压力→政治系统→政法机关→警员个体。然而,案件定性看似可以缓解地方的压力,但实际上却更容易制造出更多的无责漫谈者,也容易塑造出不当的舆情反应机制。例如,在王文军案中,由于现场视频的广泛传播造成了极大的舆论震撼,所以当时的政法机关、党政领导在尚未启动司法程序的背景下就直接作出了要严惩涉事警察的表态。再比如,在2015年的西安警察掌掴司机事件中,对于司机行为是否构成了妨害公务行为的法律认定,西安警方仅仅做出了依法处理的表态,这被认为是一种舆论压力下的“和稀泥”式处理方式。[40]这均是归责偏见的表现。如此的舆情反应机制,替代了司法对警察决断结果的公正评价,损耗了基层警察对于执法结果的稳定性预期,从而形成了对警察执法决断行为的负向激励。

   涉警网络舆情与涉警信访成为悬在我国基层公安机关上方的两把利剑。与信访这种组织程序处理机制不同,涉警网络舆情的形成更加具有偶然性,因而,“谨言慎行”原则成为基层公安机关执法的一种普遍选择。2008年公安部提出的公安执法“理性、平和、规范”的三大理念正是在自媒体时代公安工作越来越“谨言慎行”的验证。这种过度隐忍的执法策略削弱了警察个体的执法决断力。基层公安机关的执法能力常常依据执法对象的配合程度而定,具有极强的不确定性,这不仅损害了“法律面前人人平等”的宪法原则,也严重损害了基层公安机关的执法公信力。无论是当事人还是警察,都无法形成稳定的行为预期,导致法的安定性受到严重削弱。

  

三、“强”“弱”两极化的悖论:警察权控制的结构性失衡

  

   我国警察权的强弱格局形成了一种悖论,即权力自主性过大与执法决断力衰弱并存。就前者而言,警察权的失范现象仍然缺少制度化纠正;就后者而言,执法权威的衰弱不利于个案的法律执行,无法实现个案的正义。这种悖论的出现意味着,在警察权控制问题上存在着功能上的异化,这反映出警察权控制结构上的失衡。

   (一)控制主体之失衡:管理者对监控者的排斥

   现代行政法的一个重要转向就是将行政管理从行政法体系中剥离出去,这是因为行政管理的终极目的并不是要确保组织遵守既定规则,而是要通过有效调配组织资源,以实现组织的既定任务。因而,行政管理的核心是对各种资源的利用,强调的是行政的效度、效率与效益。而行政法所关注的对象乃是行政过程的合法性或者正当性问题,其指涉的是行政作为一种法律关系所蕴含的权利、义务内容——即使行政法学上有控权论和平衡论之争,但总归指向的是一种法律关系形成的模式化。行政管理与行政法的区隔使得对行政权的约束要区分“管理者”与“监控者”[41]两种角色。

   在警察行政中,管理者之角色在于通过警务政策、命令、指示来合理分配、调动警务资源,进而实现警察的既定任务。在目的实现的过程中,管理者不仅要积极主动地利用策略、机制,还要防止具体执法过程中出现违法逾权现象。从这个层面来说,管理者关注警务过程中的权力规制问题属于管理者的本能反应。然而,对于警察权的规则主义进路,尤其是对于基本权利干预的正当化事项而言,监控者的角色设计更为重要。这是因为,相对于管理者而言,监控者并不存在行政效能上的考量,因而其远离了政策考量与科层体制的影响,而对守法与否的判断,虽不仅限于法教义学的抽象判断,但终归是一种连接“客观法秩序”与“主观权利请求”[42]的判断证成问题。监控者的独立性、专业性在这里显得无比重要。

   反观管理者,其显然无法如此“洒脱”地从事专门的判断工作。首先,虽然遵守规则有助于完成警察任务,但是,警察对于公共安全的追求使得警察措施的运用存在着合法性、效能、效果等多元化进路,换句话说,管理者对某段时空内的警察任务是包含着目标选择的,这种选择绝非法律意义上的价值权衡,而是基于组织资源、任务权重以及难易程度的一种理性计算。这意味着,管理者多元的任务选择及其认知冲突可能会转化为对合法性目标的暂时压缩,这与监控者视野下的控权——只关注权力的合法性路径——是大相径庭的,因而,管理者的“控权”与“用权”总是充满了张力。为了融合这种张力,管理者倾向于利用既有的组织优势来推动“复合任务”的落实。这促使警察守法朝着两种路径展开:作为科层压力的守法路径与作为社会动员机制下的守法路径。前者的守法路径主要是基于警政机关自上而下的整饬,依靠的是科层压力下的指标考核体系,执法规范化建设就是典型代表;后者的守法路径则是基于社会动员产生的扁平化监督体系,依靠的是特定时段广泛的群众参与所形成的运动式整治,大接访运动即是典型代表。而这两种路径与警察效能的考核路径是高度重叠的,成为管理者常态管理的一部分。

   其次,管理者所处的科层制环境,往往还会迫使管理者“身不由己”,成为上一级管理者的执行者,此时的管理者也成为被管理对象,连目标的设立权也让渡给上级管理者。比如上文所述的联合执法,其就是公安机关管理者将执法的对象、手段、强度等裁量事宜均让渡于上级/同级政府。

最后,管理者视野下的守法目标仅是一种管理任务,因而,维持守法的管理方法并不异于其他警察任务,而一旦某类案件中的群众意见增多或是有影响的个案触发了相关政策议程,就会助推机会主义管理行为。机会主义管理行为通常以非理性手段或激进手段来保障守法目标的短期实现,上文所述的信访程序中的判而不审、无责漫谈中的归责偏见等就属于短期的投机式管理行为。“决策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解决的问题,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106169.html
收藏