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蒋勇:警察权“强”“弱”之辨

更新时间:2017-09-26 10:28:27
作者: 蒋勇  
原本需要通过批准许可和法律文书才能进行的人力型的调查取证,现在通过人机交互就可以完成了。这种便宜化的取证方式可以实现点对面、全景式的信息检索与研判,并且不受任何节制,从而打破了传统的“一案一取证”的搜证方式,而这其中就有许多公民个体的敏感信息。而且,基层公安机关的执法单位也大都是“两权共享机构”,并没有设置不同的查询权限,查询主体较为宽泛,无需履行任何法律手续。[15]如此状况不仅有违行政法上的比例原则,还存在着不当获取公民隐私的风险。宽泛的查询主体与便宜的查询程序使基层公安机关在信息化的浪潮下实现了隐蔽的权力扩张,原有的法律、法规甚至部门规章都有被虚置的危险。

   (三)联合执法之时:警察任务的宽泛

   一般认为,行政协助是指“行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍,向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求,被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。”[16]行政协助的法定化是在行政分权与行政一体化之中寻求一种平衡,从而既克服行政分权造成的职权障碍,又避免行政一体化所蕴含的权力滥用风险。行政协助并不是单纯的内部行政程序,其只有在符合一定的法律要件时才可以启动,例如,基于执法条件的保障、基于信息的共享、基于资源的共享等。至于警察机关参与行政协助的法定要件,应围绕警察的法定任务而展开,即限于危害的防止或者犯罪侦查的需要。比如,《德国联邦与各邦统一警察法》第1条规定:“其他机关不能或不可能适时防止危害时,方由警察执行之。”我国台湾地区“警察法实施细则”第2条也区分了警察之主要任务与辅助任务,其中防止危害是警察的主要任务,依法促进人民福利为警察之辅助任务。由此可见,警察参与职务协助之目的仍然限于警察法定任务之中,其与请求方之行政目的并不一致,又因为警察权的高权特征,所以,警察参与职务协助必须是在危害切实发生以后,也必须是在请求方穷尽一切手段之后。比如,《芬兰警察法》第1条规定了提供行政协助的先决条件,即要求获取该协助的机关无法履行其公职或该个人无法实现其权利且其权利的实现需要使用警方的权力。此谓之辅助性、被动性、必要性之原则。“在立法政策上,非十分必要不应以强行规定,赋予警察协助义务,避免紊乱警察机关与一般警察机关间任务、职权及管辖权之界线,但不论如何,警察机关依法律特别规定得执行协助任务时,应坚守被动性、临时性、及辅助性,以免协助任务成为经常性任务,协办业务成为主办业务,影响警察本人任务之推行。”[17]

   我国情况则不然,我国公安机关参与联合执法,虽有行政协助之名,却无行政协助之实。所谓联合执法,是指“行政机关之间或行政机关与其他主体采取联合行动,对某些行政事务进行综合性整治的执法活动。”[18]有些学者认为,之所以需要“综合性整治”,是因为存在着“执法力量不足、管辖冲突与执法断节的问题”,[19]因而,联合执法可以提高执法效率,减少执法推诿现象的发生。然而实际上,公安机关参与联合执法却并非出自上述动因。第一,公安机关所具有的武装性质的刑事司法力量与治安行政力量决定了其执法能力、手段是其他行政机关所无法替代的,这种特性使得公安通过联合执法获取执法力量的论断不攻自破;第二,公安机关所管辖之治安案件与刑事案件无论在法规范上还是在法事实上均易区别于其他行政机关,并不存在着管辖冲突的问题,因而,执法推诿的诱因并不强烈;第三,我国早已建立了行政执法与刑事司法的衔接机制,而2012年《刑事诉讼法》更是确认了“行政执法中的证据可以用于刑事诉讼”,因而,执法断节问题在公安执法视域内并不是一个突出的问题。因此,我国公安机关并不存在着主动参与联合执法的制度需求。实际上,公安机关参与联合执法在根本上是因为警察权所带来的“搭便车”效应。在联合执法中,公安机关的场所检查权、留置盘问权等都可以为其他行政机关提供取证上的便利,正可谓“一家有权,全体越权”。同时,公安机关还拥有对“扰乱秩序”与“妨碍公务”现象的违法裁断权,对关联执法对象具有一定的威慑效应。其逻辑如下:

   联合执法主体→公安机关(警察强制处分的便利)→取证上的便利

   联合执法主体→公安机关(警察行政/刑事立案权)→执法对象的配合

   由此可见,公安机关参与联合执法,大多是出于其他行政机关执法之需要,这与行政程序法上的行政协助有着本质区别。首先,在行政协助程序中,警察机关与其他行政机关各自负担着不同的行政任务,行政目的各异,而在联合执法中,警察的参与完全为着请求方之行政目的,与警察的法定任务相悖;其次,在行政协助程序中,警察的强制处分是在危害已经或即将发生之际启动,而在我国的联合执法中,警察在其他行政机关尚未穷尽行政手段时便可先行或同步干预行政相对人之权利,这不仅不符合警察协助的发动要件,也不符合行政程序中的比例原则;最后,行政协助程序是建立在确定的法律关系之上的,而在其他行政机关的执法事项中,通过法院申请强制执行,乃是该行政机关最后的“强制手段”,而公安机关早期介入和同步介入会间接地造成既定行政结果(如房屋被拆),使行政相对人之争讼利益无法通过诉讼恢复,有架空法院的司法权之嫌。

   联合执法在给其他执法机关带来“搭便车”效应的同时,也造成了警察不当介入其他行政纠纷的现实,其甚至有坐等冲突爆发的“钓鱼执法”的嫌疑,这最终“制造”出了“妨害公务罪”这类行政犯罪。[20]其逻辑如下:

   非涉警执法事项→执法对象不配合→仅对执法对象采取警察强制措施→执法对象不服从警察命令→治安处罚/妨害公务罪

   可见,这种联合执法只有协作之名,却并不符合行政协助的法治内涵,其在本质上仍然是在借用警察权来推行其他社会管理活动,是警察任务宽泛的表现。“目前我国的警察任务规定则同时面临边界不明确和结构不清晰两个问题,这在实践中容易导致警察权的滥用。”[21]这种以联合执法为名的警察协作,广泛存在于行政拆违、黑车治理、劳资纠纷等行政事项中,所谓的“联合执法”往往也是由政府在政策层面推动的,其反映的是地方政府在治理资源上的短缺与“维稳思维”中的惯性。“长此以往,政府机关效能低下,工作推诿不说,还会养成强权意识,利用警察强制力进行一般行政管理,漠视公民人身权利,阻碍社会的法治进程。”[22]

  

二、警察权之弱势:警察决断力的衰弱

  

   在传统的行政法模式中,行政被视为立法的传送带,关于权力的叙事话语通常是以权力规训作为注脚的。然而,法治虽然以法规范为基础,但法的规范并不等同于法的“规范的适用”,在法规范与法事实之间,三段论的扫描模式仅仅是理想化的,“决定者的主观意志才是连接抽象法律规范与具体事件的关键要素,法律适用过程中的涵摄作用,绝非已蕴含于抽象规范之中。”[23]施密特曾经以规范缝隙与例外状态理论指出了自由主义法治观在政治上的幼稚,并认为决断才是形成秩序的直接因素。新世纪兴起的“新行政法”理论更是否决了传统行政的传送带模式而主张从行政结果转向行政过程,进而“通过规则与程序将宪法的基本价值和制度原则体现于行政过程之中,在行政过程中实现‘政府—公民’关系框架的重塑。”[24]因此,权力不仅是需要被规训的,同样也需要在具体执法场域中发挥决断力。所谓权力决断,是指“权力拥有者对正义是非的辨识、裁断和实践,它是权力运行的基本原则。”[25]权力决断不仅是法规范适用时的直接载体,也是福利社会、积极行政下的公共物品供给原则。“随着权利由消极转为积极、人民对国家的态度由防范转为依赖以及行政模式由秩序、干预转为服务、给付,法律对于行政的态度也应适时地由控制转为激励,如何激励国家和政府更多地为人民谋福利应该成为法律的终极目标。”[26]可以说,权力决断是形成法律秩序的微观节点,而权力决断与权力规训是权力运行的一体两面。如果说没有规训就没有自由,那么同样可以认为,没有决断就无法形成现实的秩序。然而,我们当下必须认识到的是,在社会效果的政策渗透下,我国警察的决断力正面临着被弱化的趋势。

   对社会效果的推崇始于2000年8月最高人民法院颁布的《关于加强人民法院基层建设的若干意见》。该《意见》指出,人民法院在司法活动中要坚持两个效果的统一。随后,政治效果、社会效果与法律效果之三个效果的统一论迅速在整个政法系统内延展。其时,公安机关也纷纷对公安执法如何贯彻“三个效果”的统一表达了自己的观点。比如,哈尔滨市公安局认为,在经济犯罪案件侦办时,“应兼顾及时破案与全力追赃、主动办案与保护正常经济活动、严格执法与充分考虑企业正常生产经营和职工就业生活、帮助企业查找漏洞与精心指导防范等关系。”[27]再比如,缪文升认为:“公安执法完全独立于民意既无益于纠纷的解决和社会矛盾的化解,而且对于民主社会的秩序也会产生负面作用。”[28]

   (一)涉警信访中的执法反制

   正是在这样的背景下,社会效果的政策渗透到了公安机关。在正式的制度安排上,以信访为代表的司法之外的申诉体制悄然占据了纠纷解决的半壁江山。信访制度塑造了一个独立的纠纷解决渠道。相对于法院的司法程序,信访制度更直接地将个体命运与权力决断相联系。信访制度能够促使上级机关查看和监督下级机关的权力活动,从而“成为监督地方官僚、打破权力地方化的重要制度。”[29]自2003年始,信访工作就成为公安机关工作的重心之一,而2005年公安机关的“开门大接访”活动则将公安信访与当期的公安队伍正规化建设进行了政策叠加。按照公安部的部署和动员,自2005年5月18日开始,全国公安机关开展了历时4个多月的公安局长“大接访”活动,集中解决了一大批公安信访问题,切实维护了人民群众的合法权益。比如,“江苏省公安厅从解决感情问题和认识问题入手,变被动接访为主动出击,对重点信访人员实重点接待……‘大接访’工作开展以来,江苏省公安厅以人民满意为最高标准,采取一系列措施,力争把‘大接访’做成人民满意工作。”[30]一些基层公安机关更是将引起涉警信访看做是执法过错追究的“情节定量”因素。比如,石屏县公安局将执法不当引起的涉警信访纳入错案追究的范畴,并要求在办案中注重信访风险的掌控。[31]由此,涉警信访开始与社会效果挂钩。

   然而,现行的信访机制存在着若干重大缺陷。这些重大缺陷导致信访决断是非的能力严重不足,公安机关难以快速、有效地解决纠纷,这为涉访个体或群体反制警察决断提供了充分的空间。现实中的信访,程序极易启动,结论极难得出,所得结论又不具足够的权威性。这使得信访者有机会利用信访机制自身的缺陷与公安机关进行长期、反复的博弈,使公安机关长期深陷在信访工作的压力之中,这严重衰弱了公安机关的执法决断力。

   第一,由于信访程序中并没有明确规定信访事项的受理范围,所以,任何对警察执法不满的缘由都有可能启动信访程序。这从根本上导致了以信访作为执法反制策略的倾向。具体而言,依据《信访条例》规定,任何公民均可对职务行为提出意见、建议。这意味着,涉警信访的事项从警察执法的合法性扩展到了警察执法的方式、态度甚至效率,而后者明显已经跨越了法律场域的边界。比如,宁波市公安局将涉警信访指向分为六类,其中就包括了要求“查处农村矛盾纠纷,不服公安机关对闹访事件的处理以及投诉控告民警执法活动”等事项,[32]显然,这三者并不属于执法的合法性评价范畴。

第二,信访审查程序和信访裁断标准不明确,这不仅导致涉访双方缺少公开透明的辩论环境,更导致信访个案不能被有效地依法裁断。纠纷的解决一旦丧失了公开性、有效性和权威性,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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