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杨晓楠:从“不干预原则”的变迁审视香港特区司法与立法关系

更新时间:2017-09-20 15:56:44
作者: 杨晓楠  

   摘要:  “不干预原则”(non-intervention principle)指法院对议会内部的事务不加以干涉,是一项传统的英国普通法原则。这一原则源于权力分立原则,目的是保障议会对其内部事务享有排他性的主导权。现代立宪主义的发展改变了“不干预原则”所依据的宪制基础,法院作为宪法的守护者,自赋了一种审查任何公权力机关行为合宪性的权力。在成文宪法国家,“不干预原则”的本质和内涵因受到宪法至上原则的影响而逐渐改变。香港特区法院在司法实践中根据香港基本法对立法会的事务进行审查,通过一系列判例逐渐建立了香港基本法下的“不干预原则”,并通过适用这一原则调整香港特区法院与立法会之间的关系。

   关键词:  不干预原则;香港基本法;立法会;司法审查;终审法院

  

   “港独”议员梁颂恒、游蕙桢宣誓案[1](以下简称“梁游宣誓案”)中,香港特区高等法院原讼庭和上诉庭适用了“不干预原则”(non-intervention principle),认为法院有权对二人的宣誓行为以及立法会主席的决定进行审查,判定二人因宣誓无效而丧失议员就任资格,并在司法复核部分推翻了立法会主席允许二人重新宣誓的决定。这一案件由行政长官与律政司司长提起,上诉判决作出后,行政长官与律政司司长又对另外四名议员的宣誓行为提起诉讼。香港法院在梁游宣誓案中罕见地处理了行政、立法、司法三者之间的关系,影响了特区的宪制格局,也引发了各界对判决所依据的“不干预原则”的重新思考。

  

一、“不干预原则”的内涵

  

   在不同语境下,“不干预原则”所指向的对象有所不同,[2]本文探讨的“不干预原则”是一项源于英国普通法上的原则,其含义是指法院对议会的内部事务不加干涉,涉及普通法院如何处理司法与立法之间关系的问题。

   首先,从字面上看,这是一项管辖权原则,即“不干预原则”排除了法院在特定事项(议会内部事务)上的司法管辖权。而且,这种排除并非由制定法规定,而是一项由法院在长期的判例中发展出来的普通法原则。如果要探究这一普通法原则的成文法渊源,可以追溯到1689年英国《权利法案》的第9条:“议会内言论和辩论以及议事程序的自由不应受到法院或任何议会以外机构的弹劾或质疑”。不过,这只是现代“不干预原则”排除的一种情况,“不干预原则”所涉的范围要比《权利法案》第9条大得多。“不干预原则”所排除的普通法院管辖权,事实上也可能包括不同情况,一种因为缺乏普遍性授权而自始对于该事务或行为缺乏管辖权,例如对于议会内部讨论的规则、程序、纪律机制等;另外一种则是由于议会的优越性或者特权而豁免该事件或行为受到普通法院的管辖,例如对与议会相关的部分违法行为(如藐视、煽动、叛乱),或是不受到处罚,或是由议会对此类案件享有管辖权,议会可以自行组成调查委员会、要求证人作证、作出处罚等,但如果这一行为发生在议会范围之外,则属于普通法院管辖的范围。第二种情况更强调了议会的豁免,排除了普通法律的适用。直至今日,这种基于身份的特权或豁免在很多施行议会制度的国家和地区的制定法中也普遍存在。对于这种情况而言,与其说排除了普通法院的管辖权,毋宁说在议会与普通法院之间进行了原始的管辖权划分,因为在普通法发展的早期,普通法院的管辖权原本就是非常有限的,普通法院与地方自治法院之间、与衡平法院之间、普通法院与议会之间的管辖权分配,一定程度上反映在法律渊源适用的差异上。[3]按照英国议会研究专家Erskine May关于议会特权发展阶段理论来看,在第一个发展阶段,英国的议会法(lex parliament)完全由议会决定,而且不是普通法院适用的法律渊源。[4]在这个意义上,议会享有排他性权力决定议会特权和豁免的内涵和外延,从而完全将普通法院排除在外。在19世纪,随着普通法院权力的扩大以及法治原则的发展,议会在特权与豁免上完全主导的情况已经改变。

   其次,当法院的权力逐渐增强,特别是法院掌握了界定议会特权与豁免的权力时,“不干预原则”作为一项普通法原则才真正有了存在与发展的意义。什么样的情况属于议会的特权与豁免?这是一项需要由法院界定的标准。法院在决定这一边界时,不可或缺地首先享有了对此类事件或行为的初步管辖权。所以,“不干预原则”存在的前提要件就这样产生了,因为不能想象在所有涉及议会的事件或行为均缺乏诉因时,法院如何去建立与发展一项普通法的原则。只有当更多的案件走向法庭,法院在处理的过程中,方可确定这一原则所建立的管辖权边界。议会特权与豁免在英国法律发展的很长一段时间内缺乏制定法的规定,是通过宪法惯例、习惯以及主权行为的客让加以体现的。[5]所以,Erskine May认为,“法院在议会特权方面的管辖权是英国宪法中最难的问题之一”。[6]19世纪,英国法院在一系列判决中处理了议会特权的问题,并将议会法纳入普通法院适用的法律渊源之内。[7]在这个意义上,“不干预原则”成为了一项普通法上的解释原则,法院适用这一原则尽量避免对议会内部事务的干涉,以保持各机关之间的权力分立。

   最后,随着普通法的发展,特别是立宪主义对英联邦国家宪法制度的影响,法院与议会之间的关系已经从宪法惯例和普通法原则主导转变为成文宪法主导,“不干预原则”转而成为一种宪法解释原则。在此基础之上,转化为一种合宪性审查的工具,即决定在什么情况下法院可以对议会行为的合宪性作出必要的审查。而判断是否具有“必要性”(necessity)则不可避免地涉及了审查的深度,即法院介入议会事务的程度。所以,原有的“不干预原则”可以更适当地被描述为“必要干预原则”、“有限干预原则”等不同的面向。“不干预原则”的内涵变得更加丰富,在这一原则之下,反映出各国普通法院检视议会行为的方式和基准。对于这一系列问题的回应,各国的制定法基本是缺席的,尽管部分国家已经有明确的议会特权与豁免法,但管辖权的边界始终掌握在法院手中,而这项原本“自制性”的普通法原则极可能因为法院采取不同的解释方法而产生不同的效果,调整了司法与立法之间的关系,也反映出法院的角色认知以及其所秉持的司法积极主义或谦抑的态度。

   总而言之,在司法权行使上,“不干预原则”的内涵是多重的:第一,决定司法机构在某一特定问题上的管辖权;第二,作为一种法律与宪法解释原则,决定了司法介入议会事务的边界;第三,反映为一种司法的审查基准,法院根据案件事实进行判断,决定在具体问题上“干预”的程度。

  

二、“不干预原则”在普通法传统中的建立与发展

  

   “不干预原则”作为一项普通法原则,融入到英国前殖民地的法律渊源中,并在后殖民地时期随着普通法传统被大部分英联邦国家保留下来。尽管各国在发展过程中未见得保持“不干预原则”这一概念术语,但其所引用或参考的判例却反映这一原则的内涵。换言之,在施行议会制度的普通法国家,大多数法院需要处理议会与法院关系的问题,法院在确定其管辖权与审查程度的时候自然发展出一套与“不干预原则”相关的原则和制度。与大陆法传统相比,普通法的优越性在于其阶段性融合法律渊源的可能性,及其随时间与语境逐渐发展的生命力。各国成文法(特别是成文宪法)的差异对“不干预原则”这一调整宪法关系的普通法原则的发展带来了多样性,各国法院在成文宪法语境下所使用的“不干预原则”,无论在内涵和理据上都表现出与之前英国“不干预原则”一定的背离,“不干预原则”内涵的变迁侧面反映出各国法院在本地宪制中的角色认知。

   1. 英国传统普通法中的“不干预原则”

   “不干预原则”的产生与议会特权及豁免密切联系,议会特权最初是议会与王权斗争的结果,国王从个案化的授权豁免变成制度性的普遍豁免,以保持议会制度的有效性,防止议会因讨论的议题受到王权的干涉,[8]特别是对下议院特权的保护对民主制度的发展尤为重要。国王以宣告的方式认可议会享有的特权与豁免,排除其他机构对议会事务的干涉。这一特权与豁免的权利主体既包括作为议员的个人,也包括议会的部分(如上议院或下议院),还包括议会整体。

随着王权的衰落与议会主权原则在英国的兴起,议会的强势地位在宪制关系中表现得更为明显,逐渐脱离王权控制的司法权在扩权过程中与议会之间的紧张关系成为了一项新议题。如上文所述,19世纪,英国法院在一系列案件中以积极态度取得了之前被排除的司法管辖权,将议会法纳入法院适用的法律渊源之内。其中,1839年的Stockdale v Hansard[9]案被认为是重要的转折点。该案原告Stockdale编著的关于生殖系统疾病的书在监狱中流传,监狱检查员在报告中将其描述为淫秽书籍,Hansard[10]在下议院的授权下出版了该报告,Stockdale因而对Hansard的出版行为提出了一系列诽谤诉讼。下议院在诉讼过程中提出抗辩,认为是否决定出版报告应属于议会特权的范围,议会对此享有绝对的主权,议会决议确认的特权不能受到任何法院的挑战。尽管在该案中原告并未胜诉,但法院建立了法院与议会关系的基本原则,即法院有权决定议会在特定事项上是否享有特权,在议会行为影响到议会以外的人的权利时,法院当然地享有管辖权。此外,法院也判定议会主权应由国王、上议院、下议院所构成的议会整体享有,作为单独一院的下议院并不能因议会主权原则而获得豁免。但在随后与之相关的Case of the Sheriff of Middlesex[11]一案中,法院进一步阐释了司法权在议会事务审查方面行使的方式,即司法的功能仅在于检视议会特权是否存在,而不审查议会特权行使的方式。尽管如此,法院在Stockdale案判决中所确定的司法管辖权原则依然受到很大质疑,[12]议会甚至在1840年通过议会报告法确定了议会出版报告的特权,实际上推翻了法院Stockdale案判决的结果。在19世纪的另一个案件Bradlaugh v Gossett[13]中,法院将Sheriff of Middlesex案的立场作了更清晰的阐述,这一案件与梁游宣誓案的案情相似,因此在香港特区法院判决中也被详细讨论过。Bradlaugh案中原告是一名激进的无神论候任议员,议长因其之前的骚扰行为禁止其参加立法会宣誓程序,[14]并令警卫将其驱逐出议会。于是,Bradlaugh要求法院颁发禁令,并宣布下议院将其驱逐出议会的决议无效。法院在该案判决中指出,之前法院在Stockdale案判决中仅是附带性(incidentally)地提出了对议会决议的有效性审查,对于决议内容的审查并不是决定Stockdale案结果的核心要素,而在这一案件中,法院需要对决议是否适当作出实质审查方可作出救济,法院明显没有权力决定议会是否应作出某项决议,因为议会对于内部成员的纪律处分享有完全的排他性特权。Coleridge勋爵在该案判决中的经典论述阐明了传统普通法中“不干预原则”的精义,“在绝大多数可以想象的案件中”宣称议会决议违反议会权力是不必要的,而且表现出对议会的不尊重,“我不能说明在什么样极端的案件中可能需要法院作出此决定,因为我们不能预计未来可能发生的情况。我只能确定地说,如若出现法院不得不这样做的情况,那也是极为罕见的”。[15]通过一系列判决可以看出,英国传统的“不干预原则”至少包含这样的内容:(1)法院通常不会干涉议会的内部程序,但有权审查议会特权与豁免存在与否,特别是当议会特权可能会影响议会以外的人的权利时;(2)法院只决定特权是否存在的问题,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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