返回上一页 文章阅读 登录

赵谦:互助与自足:土地复垦监管的共同体关系及功能

更新时间:2017-09-20 15:50:49
作者: 赵谦  

   摘要:  基于共同体理论对土地复垦监管展开方法论层面的本源式研究,有助于重构相关监管机制的理念模式,以实现对既存现实问题的整全性校正。土地复垦监管共同体是一种存续于土地复垦领域,以有效解决相关监管机制中各类具体问题的共同社会治理生活。其成就与否,往往取决于共同体所特有的关系属性、功能属性能否在土地复垦监管中彰显出来。该类共同体应具备的互助性关系属性往往通过共同体成员之间的互助,以及共同体与其成员之间的互助而显现出来;当基于其互助性关系属性来诠释土地复垦监管法律关系的主体、客体及内容。该类共同体应具备的自足性功能属性往往通过共同体系统调整功能与纠纷解决功能的自足性而显现出来;当基于其自足性功能属性来调整土地复垦监管规范设定理念,并就相关规范设定中不够周延的相应主体规范、权属规范、保证金规范来予以充实。

   关键词:  土地复垦监管;共同体;关系属性;功能属性

  

一、问题的提出

  

   土地复垦是一种对生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁的土地进行恢复利用,以提高土地利用率的土地整治活动;也是实现针对水土流失之环境治理的重要方法与途径。土地复垦监管则是针对土地复垦活动各个环节的全过程监管,具体可分为前(标准、规划、方案)、中(年报、信息监测、资金管理、实施)、后(验收、效益评价)三个阶段。土地复垦监管作为建立最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的有力举措,既是与土地整理(土地开发、农用地整理)监管及建设用地整治监管相互交织而成“土地整治监管”范畴中的一种具体样态,也是通过各种手段实施土地复垦立法以确保土地复垦活动依法开展的行为过程。

   我国土地复垦实践始于上世纪50年代。《全国土地整治规划(2016-2020)》提出的“全面推进土地复垦,复垦率达到45%以上”[①]目标,将土地复垦上升为国家层面的战略部署,进而成为坚守“18亿亩耕地红线”的重要平台。土地复垦监管既是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第20条确立之“最严格的耕地保护”基本原则的具体表现,也是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“推进多层次多领域依法治理”中规定之“提高社会治理法治化水平”的一项重要内容。近年来,涉及制定标准、编制专项规划、方案审查、年报与信息监测、资金与项目管理、质量验收等方面的土地复垦监管体系基本形成,土地复垦被积极推进。但是当前土地复垦监管机制仍存在着监管主体不明晰[②]、监管机构建设滞后[③]、监管客体较狭隘[④]、监管方式不全面[⑤]、监管执行不力[⑥]等问题。

   学界就土地复垦监管问题已经进行了一定的探索,大多在土地复垦监测[⑦]、土地复垦法律制度[⑧]、土地复垦资金保障[⑨]、土地复垦体系构建[⑩]等问题的研究中附带性地涉及土地复垦监管问题。也有部分学者从微观问题的解决完善角度对土地复垦监管展开了具体研究:“应按照国家资金管理的相关政策,土地复垦管理部门、复垦义务人、施工单位均设立财务部,进行专门的复垦资金管理”[11];“应建立专业化和层级化管理机构、加强部门协同、单列矿业用地指标、加强信息化监管、研制土地复垦实施与监管系列标准”[12];“应集公众的智慧与力量,不断探索土地复垦监管的方式与方法”[13];“应加强监督机制,确保资金独立核算和专款专用”[14]。还有个别学者就相对宏观的土地复垦监管基础理论展开了专门研究:“应从监管依据、主体、对象、目标、环节、机制、手段、标准等方面构建完善土地复垦监管体系”[15];“应运用系统论的基本原理,分析土地复垦监管体系的外部环境、构成要素及其相互作用的特点和规律,完善土地复垦监管系统的结构和功能”[16]。

   上述研究大体上皆将“土地复垦监管”作为一种相对静态的社会事实抑或规范事实,基于较为传统的问题对策式分析路径展开。对土地复垦监管展开“方法论的自我反省”[17]层面之本源式研究,有助于重构相关监管机制的理念模式,进而实现对既存现实问题的“整全性”[18]校正。共同体作为一种经典的社会学、政治学、法哲学理论,可为展开这样的本源式研究提供必要的知识工具。“共同体是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的。”[19]一方面,监管是共同体的应有之义。即在各类共同体中相互联合着的各成员,基于自身需求有目的地实施外部活动时,为保证共同体的合理、有序运营,皆需要一定的权威干预以及表征权威干预的各类监管手段。另一方面,共同体也是实现合理有效监管的可行载体途径。即各类共同体能为相应监管活动的切实推进提供必要的互助性参与平台,透过基于共同需求而相互交往的自足性公共治理生活,不同成员相互协作、各司其职以实现合理有效监管。

   土地复垦作为一种土地整治活动与环境治理活动,在事实上也是一类“公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合”[20]的具体领域。土地复垦监管共同体即是一种存续于该领域的,得到共同体成员广泛认同的,实现“管理、协作、自治”[21]之个体间相互交往的,以有效解决土地复垦监管机制中各类具体问题的共同“社会治理”生活。该类生活成就与否,往往取决于相关个体间相互交往的行动方式,即共同体所特有的关系属性与功能属性能否在土地复垦监管中彰显出来。可基于此来解析土地复垦监管共同体这一理想类型应具备的特有属性,进而在土地复垦监管实践活动中,探寻践行共同体理论以证成该理想类型的可行途径。

  

二、土地复垦监管共同体的互助性关系属性

  

   共同体内部存续的关系大致可界分为三类:其一,“关系本身即结合”[22]之有机结合关系;其二,“局部依附于自身和受自身制约”[23]之相互依附关系;其三,“被理解为默认一致的概念”[24]之默认一致关系。这三类关系共同赋予了共同体关系属性之互助特性,以实现共同体成员之间的互助、共同体与其成员之间的互助。可基于此来解析土地复垦监管共同体应具备的互助性关系属性。

   (一)土地复垦监管共同体成员之间的互助

   土地复垦监管共同体成员之间的互助往往基于土地复垦监管共同体各方成员彼此间的有机结合而实现。土地复垦监管共同体成员即各类土地复垦监管当事人,主要包括土地复垦监管主体、土地复垦责任主体和土地复垦权利人。这三类当事人共同行动于土地复垦全过程各环节,而分别生成土地复垦前(标准、规划、方案)、中(年报、信息监测、资金管理、实施)、后(验收、效益评价)之全过程各环节监管责任行为。在各类当事人的一致行动过程中,应基于“政治合作美德”[25]而“以公正制度为所有成员的共有目的、以公正制度为善之社会联合形式”[26]来开展活动。

   其一,土地复垦监管主体。可分为主要监管部门(国土资源主管部门)和辅助监管部门(财政部门、审计部门、纪检监察部门)。首先,国土资源主管部门实施全过程监管。该类监管具体指向生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁之两类土地复垦活动。其次,财政部门实施资金监管。该类监管具体指向土地复垦义务人缴纳土地复垦费的征收标准与使用,以及政府拨付土地复垦资金的预算与使用。再次,审计部门实施绩效监管。该类监管具体指向土地复垦费与政府拨付土地复垦资金的运营绩效,以及土地复垦项目的验收。最后,纪检监察部门实施人员监管。该类监管具体指向参与土地复垦国家机关的主要负责人员、直接责任人员和其他工作人员的行为。概而言之,上述监管主体在推进实现协作监管所保障之“公正制度的善”同时,应彰显其在土地复垦监管这样的共同社会治理活动中的预设监管权威,以发挥主导作用并扮演重要角色。

   其二,土地复垦责任主体。即土地复垦行为人,包括土地复垦义务人和参与土地复垦的其他行为人。其中生产建设损毁土地复垦义务人为生产建设单位或个人,历史遗留、自然灾害损毁土地复垦义务人则为县级以上人民政府。概而言之,上述责任主体既应在恪守土地复垦监管中预设监管权威的前提下,基于监管主体的督促保障而开展土地复垦具体工作,以践行“政治合作美德”;还应凸显主体意识、参与意识,以达致其对土地复垦监管主体的反向监督。

   其三,土地复垦权利人。所涉农村集体经济组织主要作为相关集体所有土地的所有权人,所涉县级以上人民政府主要作为相关全民所有自然资源的管理权人,所涉土地复垦义务人主要作为相关生产建设收益权人,所涉营利性社会组织主要作为相关投资收益权人,所涉农民主要作为相关承包经营权人。概而言之,上述权利人在参与相应政府监管,完成确立“‘政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进’的工作机制”[27]之“社会联合”监管机制的同时,还应充分发挥其在土地复垦监管中抽象利益与具体利益之利益平衡过程中的制约作用。事实上,土地复垦权利人与各类土地复垦行为人皆是依循土地复垦项目相关合同来开展活动的,一定范围内两者身份随合同约定权利义务之不同亦可互换。

   (二)土地复垦监管共同体与其成员之间的互助

   土地复垦监管共同体与其成员之间的互助往往基于相互依附前提下,土地复垦监管共同体与共同体各方成员生成的默认一致行动而实现。该类互助主要表现为共同体成员在构建共同体过程中发挥的作用,以及共同体对共同体成员的回馈。相应的作用与回馈通常显现于共同体蕴含之“企图、正义或合目的性考量”[28]的达致过程。

   其一,两类监管部门所表征的监管主体。其既是相关法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的决策者,也是土地复垦项目全过程的管理、监督检查者。该类成员作为共同体中的既有权威,当主要在维护共同体“合目的性考量”之自身秩序过程中发挥引领作用。其所维护的土地复垦监管行为秩序、监管关系秩序,旨在确立土地复垦实践活动“合目的性考量”之“某种程度的一致性、连续性和确定性”[29],进而实现对共同体三方成员有序化活动展进的保障回馈。

   其二,土地复垦行为人所表征的责任主体。其既是土地复垦费的实际使用者,也是土地复垦工程的具体实施者。该类成员作为共同体中的既有权威受众方,当主要在确保共同体目标“正义”达成过程中发挥主导作用,并在维护共同体自身秩序过程中发挥配合作用。其所确保的目标“正义”即通过复垦活动使得各类损毁土地达到可供利用的状态。该目标旨在厘清土地复垦实践活动的指导思想、具体内容以及运作程序的“正义”评判基准,进而实现对共同体三方成员高效化活动展进的价值回馈。

   其三,各类所有权人、收益权人、经营权人所表征的权利人。其虽是土地复垦实践活动的具体受益者,但也可参与土地复垦项目的实际运营。则该类成员既可作为共同体中的利益分配制约方、也可成为共同体中的既有权威受众方,当主要在实现共同体利益“企图”指向过程中发挥制约作用,并在确保共同体目标“正义”达成过程中发挥协调作用。其所实现的利益即土地复垦费安全高效使用之抽象利益、土地复垦相关权属及权属调整之具体利益。该利益旨在明晰土地复垦实践活动规模效益最大化、相关权利人收益可持续化的“企图”指向,进而实现对共同体三方成员科学化活动展进的效益回馈。

  

三、土地复垦监管共同体的自足性功能属性 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106044.html
收藏