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蒋勇:警察权“强”“弱”之辨——结构失衡与有效治理

更新时间:2017-09-19 11:42:56
作者: 蒋勇  

  

   摘要:  我国警察权的实践呈现出强弱两极化的面相:一方面,警察强制措施的无序、警政模式革新中的权能混乱以及联合执法中的任务宽泛反映了我国警察权力自主性的过分彰显;另一方面,社会效果涵摄下的涉警信访与舆情归责又使得警察个体的决断权呈现弱化趋势。这种强弱两极化的悖论反映了我国警察权在控制主体、控制对象以及控制手段上的结构性失衡。警察权的强弱平衡应当回归真实的警务过程,形成不同维度的主体互动规范,并在此基础上摒弃科层主导型的法治路径,迈向结构平衡的警察法治网络。

   关键词:  警察权;结构失衡;警务过程;有效治理

  

   警察权的强弱问题在我国呈现出了一张普罗透斯似的脸:一方面,从早期的“孙志刚案”、“陕西夫妻看黄碟案”,至新近的“雷洋案”、“深圳身份证查验案”,警察权的强势在媒体的视野中一再被高亮呈现;另一方面,基层民警却普遍抱怨执法环境不佳,“人性化”变成软弱化,正常执法遭到无端猜忌与阻挠,[1]而强调基层警察的“苦”、“累”、“险”,作为一种传统的公关方法,似乎也验证了基层警察的弱势。于是,当国家面临日益增长的恐怖主义威胁时,要求提升警察执法权威、服从警察命令的呼声也逐渐高涨,并在“庆安火车站枪击案”、“王文军案”中形成了社会舆论上的对立。我们不禁要审慎地反思,我国的警察权究竟是强还是弱?上述此种观念上的对立是否体现了我国警察权的某种特殊之处?

  

   一、警察权之强势:权力自主性的过分彰显

   权力以组织为承载。在行为科学的视野中,警察执法行为不仅是警察的个体行为,而且还是一种警政组织行为。警察权分析的首要对象便是警政组织。英国是现代警察制度的发源地,在那里,警察最初被视为专职的地方治安官,其权力边界与治安官无异,因而警察不仅要具有专业性,同时也要发挥预防犯罪的有效作用,其被视为替代传统自治性警务下的治安官、守夜人的最佳人选,此种观念在边沁的《宪法典》(Constitutional Code)中亦有所体现。[2]而我国公安机关脱胎于革命时期的准军事部队,在诞生之初就不仅仅只是面向治安问题,而且包含“武装革命斗争、国家政权建设与政治模式”等因素。[3]新中国成立后的历次全国公安工作会议上,对其职能,也均有服务于党和国家工作重心的表述。[4]同英国相比,我国的警察权自诞生之初就欠缺专业化和法治化的动因。直到1990年,全国公安法制工作会议才提出了“完善公安法规体系”的目标。然而,在社会转型时期,即使是我们已经意识到了警察权法治化的重要性,但是也必须承认的是,推进这一进程还是存在着诸多困难。对此,有学者指出:“中国的国家治理呈现出典型的组织化调控的特征,组织而不是制度和意识形态成为支撑社会转型和国家治理的基础性力量。”[5]在组织化调控治理模式下,公安机关不仅仅是法律的执行机关,而且还是基层治理的重要主导力量。在新时期社会治安综合治理的方针下,虽然不再以全能主义的视角对待警察的角色定位,但其仍然承载了组织化调控中的组织协调职能、资源集中职能、社会动员职能和应急处理职能。[6]在基层治理中,依赖公安机关不仅是一种历史的惯性,更是组织化调控的直接反映,因而,公安机关作为警察权的权力实体与承载组织,具有天然强势的基因。

   (一)立法与实践之上:警察强制措施的无序

   警察的任务在于防止危害或者追查犯罪事实,因而,立法必然要赋予警察特定的强制权能以便其能够完成任务。以是否具有强制力为标准,我们可以将警察措施分为任意措施与强制措施。所谓强制措施,是指通过有形力或者违反公民个人意思自由之手段而实施的对公民基本权利的干预行为。警察的强制措施由于涉及公民宪法上的权利,因而需要遵循强制处分法定原则,“为防止宪法所保障的重要自由权益因国家发动侦查遭受不当或过度的干预,是否使用强制处分,其要件及程序如何设定,应由代表民意的立法机关审议决定。”[7]强制处分原则至少包括以下三种内涵:一是强制处分必须为完成警察任务之必要,也即强制处分只是为完成特定警察任务所必须的最后手段,而非一种常态化的干预措施;二是强制处分的类型、发动要件及其程序必须由法律明确规定,警察机关无权单方面制定部门立法,这也是公法上法律保留原则的体现;三是为了担保强制处分的实施能够符合立法之宗旨,也为了在个案中进行规范与事实之间的扫视,强制处分法定原则也配有相应的司法制衡机制,也即令状原则,或称之为法官保留原则。对于强制处分法定原则与令状原则的适用范围是否一致的问题,虽然在学理上仍然存在争议,但不争的事实是,警察强制措施的程序法定化、明确化及其争议解决的诉讼化已经成为法治国家普遍遵循的原则。比如,德国《统一警察法标准草案》在吸收联邦宪法法院判例的基础上,成为了德国各邦警察法制定的示范样本;而英国1984年《警察与刑事证据法》则将警察盘查措施与非法证据排除规则相衔接,为警察强制措施的实施与当事人的权利救济提供了统一的法律依据。如果再考虑到德国的检察引导侦查体制和英国发达的警察投诉体制,我们完全可以说,其对警察强制措施的控制已经是处于常态之下了。

   然而,我国的警察强制措施仍然处于无序状态。首先,从立法上看,除了侦查强制措施以外,我国的警察强制措施大多被规定在公安机关的部门规章之中,[8]因而,诸多的强制处分完全是由公安机关自身来进行扩权解释的,这与强制处分法定原则是完全相悖的,同时也违反了《行政强制法》中关于禁止法律、法规以外的规范性文件设定行政强制措施的规定,其在本质上属于对国家立法权的僭越。其次,从实施情况上看,强制措施的实施也不符合正当程序原则。纵观整个侦查程序,仅在立案环节和逮捕的检察审批中,检察机关具备有限的介入能力,除此之外,其余的侦查措施均是由公安机关自行掌握的。而在警察行政权运行方面,公安机关更是处于其自己的独立封闭空间之内,其间缺乏明确的程序约束,比例原则、善意原则更是不见踪影。甚至可以说,警察的行政强制措施问题处于一个“公说公有理,婆说婆有理”的地带,其间缺乏正当化的判断要件。除了对警察具体行政行为提起行政诉讼以及对警察职务犯罪行为的侦查以外,外界对警察行政权的运行面貌根本无从知晓。因此,在实践中,对于“陕西夫妻看黄碟案”、“乘警检查涉黄手机案”这类案件,虽然进行了事后追责,但我们必须认识到,其中的裁量基准与控制问题仍然是无序的。

   (二)警政革新之中:警察权能的混乱

   警政模式是一国警察权得以实现的技术方法载体与组织制度载体。我国第一轮警政革新始于1997年的公安部苏州会议。当年,公安部确立了我国公安派出所改革的大方向,即由以案件侦破为主转向以社区警务为理念的治安管理与防范。与国外社区警务着重强调警察与公众的关系不同,我国的社区警务自一开始就包含了警察权重新配置的意蕴。虽然公安部一再强调,派出所不再主要承担刑事案件的侦破任务,但在其后的《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号)》中,派出所仍然被定义为“综合的战斗实体”,而2007年的《公安派出所正规化建设规范》又再次赋予了派出所对一般刑事案件的侦查权。与此同时,1998年的《公安机关管辖刑事案件内部分工若干问题规定》明确规定,传统刑事侦查部门不再单独享有侦查权,治安部门、禁毒部门等开始管辖各自行政管理领域内的刑事案件,其中,原来只享有行政权的治安部门开始管辖95种刑事案件。其后,随着刑法修正案的出台以及《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》的颁布,治安部门所管辖的案件种类从初始的95种扩展到106种,治安部门侦查权的扩张显而易见。在实践中,违法与犯罪的区别很可能只是情节轻重的差异,而同一主体双重职权的配置,就在客观上为主体提供了是选择违法追诉还是选择犯罪追诉,抑或是选择先追诉违法再追诉犯罪的程序裁量权。这一轮的警政模式革新虽然以社区警务为导向,但改革幅度最大的仍然是警察权的配置。有学者已经关注到了公安行政权与侦查权的实践错位。比如,左卫民教授、马静华教授的实证研究表明,无论是有证搜查,还是无证搜查,都很少被运用,公安机关更多的是根据相关行政法规的授权,通过人身检查、场所检查等方式来达到本应通过搜查措施的适用才能实现的目的——查获犯罪人,或者发现犯罪证据。[9]而拘留、逮捕、拘传等刑事诉讼法意义上的侦查到案措施在实践中很大程度上让位于警察法上的留置、口头传唤等行政法意义上措施。[10]与此同时,全能型的派出所也因为缺乏有效监督而产生了以“行”代“刑”的问题。在我国现行司法体制下,检察机关并不能主导公安机关的侦查,而只能在公安机关已经查清基本事实的基础上,在逮捕程序中审查案件情况。至于立案监督,其既无明确的法律制度,检察机关也缺乏对其全面监督的能力。于是,在一些无被害人的案件中,自由裁量权的行使便显得极为隐秘,甚至存在以“行”代“刑”的违法现象。比如,2005年11月3日,河南灵宝市公安局阳店派出所将涉嫌盗挖古墓葬的犯罪嫌疑人彭某、李某、王某、张某四人抓获。经审讯,四人均供述有盗挖古墓葬并分得赃款的事实。按照法律规定,应当对其立案侦查,但阳店派出所所长肖某和副所长姜某二人却出于对派出所经济利益的考虑,私自决定以罚款为由而中止对案件的侦查,放弃追究涉案人员的刑事责任。

第二轮的警政革新以“金盾工程”的实施为标志。2003年,公安部制定了《全国公安机关2003—2008年科技强警工作规划》,提出了建设金盾工程,提高公安信息化水平的改革举措。截止到2015年底,金盾一期、二期工程均已完工,“通过金盾工程的实施,公安信息化已经覆盖了主要警务工作领域,基本建成了横向到边、纵向到底的信息化工作体系,形成了一系列信息化工作技战法和工作法,建立了一整套工程管理的制度,取得了信息化建设、应用、管理等多方面的成果,并在公安工作中发挥了重大作用。”[11]伴随金盾工程一道展开的,是情报信息主导警务模式的革新。所谓情报信息主导警务模式,是指“通过整合和协调警察组织内外情报体制、系统与功能,促进情报信息的广泛采集、综合分析和应用,实现情报功能的最大化,并影响各个层次的警务决策,提高警务工作的整体效能,从而达到有效预防和打击犯罪目的的警务运作模式。”[12]由此可以看出,金盾工程是情报信息主导警务模式的物质基础,而警察组织内外的情报体制与系统更新正是其制度革新。有学者直接指出,情报信息主导警务的核心要素在于“敏锐的信息感知与分析体系、网格化的高效信息作战体系、全范围的信息服务体系、信息转化与加工体系。”[13]无论是情报信息体制的变革还是信息感知体系、信息服务体系的建立,其最终都指向警察权的重新分配。于是,在新一轮的公安机关机构调整中,便出现了“技术侦查机构”、“网络监察/安全部门”等全新机构。值得注意的是,网络安全部门的权限开始急剧膨胀。从技术角度看,网络安全部门是执行网络领域技术侦查的技术行动机构,如追踪IP,网上通信的拦截与监控等;从行政权角度看,网络安全部门负责日常网络事务的治安行政管理;而从侦查权角度看,网络安全部门又承担着网络安全领域内的犯罪侦查任务。这种两权甚至三权共享机构的出现,消弭了本来就很模糊不清的权力界限,导致了现实中警察行为性质识别的不能。更令人担心的是,网监部门是否会滥用自身所具备的技术侦查能力而实施日常的行政管理?由于相关的公开资料很少,这一点不得而知。[14]但是,这一机构的膨胀对公民隐私权的挤压是不容小觑的。同时,在金盾工程的支撑下,基层公安机关普遍实现了治安管理信息化和信息查询便宜化,原本需要通过批准许可和法律文书才能进行的人力型的调查取证,现在通过人机交互就可以完成了。这种便宜化的取证方式可以实现点对面、全景式的信息检索与研判,并且不受任何节制,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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