杨晓楠:国家机构现代化视角下之监察机制改革

——以香港廉政公署为借鉴
选择字号:   本文共阅读 783 次 更新时间:2017-09-13 10:12

进入专题: 国家机构现代化   监察机制改革   香港廉政公署  

杨晓楠  

【摘要】近年来,内地监察体制改革的过程中面临着组织建制的有效性以及对组织机构的制约等关键问题。一方面,香港廉政公署的组织建制实现曾为很多国家的反贪腐机制提供了可参考的模式。另一方面,廉政公署权力的扩张性行使也引发公众对其权力监督的关注。廉政公署的监督机制可以分为委员会监督、立法会监督、行政监督和司法监督等多种类型,各机制之间互相配合、协调,对廉政公署权力行使起到了有效的制衡。廉政公署的运行经验以及多层次、多主体的联动监督机制对内地监察体制改革具有一定的借鉴意义。

【目录】

一、国家机构现代化的两个面向:建制及其制约

二、廉政公署的组织建制与功能实现

三、廉政公署权力的制约机制

四、建制与制约复式视角下对监委会设置的借鉴


一、国家机构现代化的两个面向:建制及其制约


推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的目标之一,在这一背景之下启动国家监察体制改革,主要目的是“全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要”,提升国家治理水平。因此,如何设定监察体系的机构建制才能更好地服务这一目标是在现今讨论的重点议题之一。

应该注意的是,现代化的话语体系似乎并不能为某一特定组织机构的改革提供确定的发展路径,甚至未能提供某种评价制度优劣的明确标准,因为组织机构的构建往往需要考量其特定的历史背景和社会环境。不过,今天的现代化理论至少可以为组织机构建立提供某种一致性的价值取向:一方面,组织的建构要符合有效性原则,从成本-收益的维度将其与非现代性下的传统官僚机制相区分,证成组织自身存在的合理性;而且,组织机构应在法律框架内最大程度地提高效能,从而推进组织目标的顺利实现。另一方面,国家组织机构的现代化也意味着组织效能并非组织所追求的最终目标,组织发展的自足性与可持续性要求在组织建制时配以必要的制约机制预防组织权力的膨胀。防止组织权力的滥用也有利于组织间的分工与平衡,有学者指出,“现代化的国家治理体系和治理能力就是能够适应和促进社会分工不断深化的一整套制度安排和技术手段”,因此,为了满足国家治理现代化的要求,需要建立与组织权力相适应的监督机制,进而保障各组织机构之间的功能分划以及组织机构自身的良性发展。总而言之,组织机构的效能实现是组织建制的重要考量,而对组织权力的有效制约则是组织目标实现的有力保障。

从我国古代组织机构的历史发展来看,监察制度自古以来在王权下的官僚体制中都有存在,御史监察、都察院、甚至厂卫制度,在组织功能上看与现今监察制度都有一定的相似之处。“官吏是治国之要,察吏是治国之本”,通过监察官吏强化王权、提高中央集权管治,在中国传统官僚组织建构的话语体系中从未缺席,并在特定时期被不适当地强化。不过,无论从组织的有效性与制约性而言,都很难有人会认为这种传统监察制度的建构是符合现代化发展要求的。囿于多种因素,建国初期建立的人民监察体制和依据1954年宪法建立的监察部在一定程度上看也未能满足组织机构有效性与可持续性发展的现代性价值诉求。如果从监察体制的组织效用上看,现有的行政监察和审计、党纪检查、检察院法律监督、人大监督等监督机制对于控制腐败和遏制公权力机关的滥用起到积极作用,在十八大以来,中央强力反腐的背景下,对监察体制提出了更高要求,进而解释了监委会改革的重要性。

与此同时,作为机构整合结果的监察机关,谁来监督它的权力呢?2016年,中办引发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》在监察体制改革方面进行先行试点的探索性尝试,在试点阶段,这一问题在监委会改革讨论中也成为学者热议的问题。有学者从监察制度历史发展的角度指出,权力的整合不一定会增加组织效能,如若缺乏有效的制约机制,组织效能反而可能会因权力的膨胀而降低。无论监察权是否独立于行政权,监察机构无疑是公权力机关,如上所述,对公权力机关的监督和制约是国家机构现代化的基本价值取向,因此,建立有效的权力制约机制也是监察体制改革的重点。

在组织机构建制和权力制约方面,香港廉政公署的经验都有一定的借鉴意义。廉政公署自1974年成立以来,对香港社会贪腐行为的肃清起到了决定性作用,迅速扭转了之前反贪机制无效的问题,形成了鲜明的对比,大幅度地提升了香港政府的清廉程度和管治水平。而且,针对廉政公署权力行使过程中产生的问题,香港也逐渐建立了多样化的监督机制制约廉政公署执法权的行使,使得廉政公署的权力能在法律规定的轨道内运行。下文将从廉政公署组织建制以及对廉政公署权力制约两方面加以阐述,希望可以为内地监察体制改革提供一定的参考。


二、廉政公署的组织建制与功能实现


(一)廉政公署建立的背景

早期港英殖民政府缺乏制度化的管理手段,社会管治混乱,公营机构腐败盛行。为了惩治政府官员的贪腐行为,殖民政府1898年制定了《轻罪处罚条例》,该条例制定时仅规定了对公务员受贿行为的处罚,修改后扩大至向公务员行贿的行为。二战后,殖民政府通过了新的反贪腐法律——《防止贿赂条例》,该条例至今仍是惩治贪腐主要的实体法。与《轻罪处罚条例》相比,《防止贿赂条例》适用范围更广,适用主体不仅包括公务员,也包括立法局成员、公共机关雇员和私营企业雇员。1952年,香港警队刑事调查部下成立了反贪局,作为执行该条例的主要机构。即使英国殖民地政府为遏制腐败采取了一系列措施,却几乎未起到什么效果,香港社会的腐败现象依然非常普遍且严重。这些反贪机制收效甚微的原因可能主要有以下方面:

首先,从社会的整体性规则来看,当时的政府贪腐行为在某种程度上可以说是一种被社会默许的“潜规则”。这种默许有很多原因,二战后由于香港周边地区政治局势动荡,加之香港经济发展较快,引发了大批涌入的移民潮。香港社会资源出现严重的短缺,为了在高度竞争的资源分配中获利,很多人主动成为行贿者。政府在分配机制上的裁量权促生了腐败,各行各业的普遍腐败又为政府机关的腐败提供了温床,社会“自下而上”地产生了一种对腐败容忍甚至鼓励的文化。此外,部分英国殖民官员认为贪腐是中国传统文化的产物,有学者指出,有港督甚至认为只有接受香港本地社区领袖的馈赠,才能强化与本地社区的关系,因为这更符合本地人的做法。

其次,从政府的功能定位上看,香港政府在二战后采取一种“消极不干预”的经济政策,促进了香港经济的腾飞。在这一过程中,政府调配资源所能产生的效果不可同日而语。权力带来的巨大经济利益增加了贪腐行为的收益,而政府始终没有建立有效的反贪腐机制,所以,贪腐行为的收益与成本明显不成正比,刺激了贪腐行为的增长。有学者认为,这种小型政府模式变相滋生了在建筑、进出口、赌博、贩毒、市场、商获和移民领域的贪腐。

再者,从政府的组织架构上看,港督罗便臣在1861年将“文官科班制”引入香港,从英国调入一批来自中上层社会的、受过良好教育的青年文官,尽量减少他们与香港本土人士的接触,保持其独立性和廉政程度。虽然这种制度能够减少高级官员的贪腐,但是,由于科班制官员数量有限且官居高位,而具体政策实施仍需本地低级公务员,所以,这种人为的高级管理层隔绝使得上层官员缺乏获取社会信息的途径,而且为了执行的便利也不得不依赖于下级官员,同时这些高级官员又有一种文化上的优越性,以致于难以在殖民精英与普通民众之间形成一种良性互动关系。大部分的新移民对香港社会缺乏归属感,觉得“香港政府是一个外国人的政府,因为语言的障碍,他们既不能被理解,也不能被接近”,所以,在出现问题时,下层民众宁愿选择人情化的解决方式。

最后,更重要的原因还是源于反贪机制的组织设计本身。贪腐犯罪之前由警队负责调查,但是警队本身就存在着严重的、有组织的贪腐。分析1952年到1973年间的贪腐报告可以看出,香港警队贪腐案件量超过其他所有公共机构案件量的总和。作为调查贪腐的组织机构,警队自身的贪腐影响了整个社会的反贪效率,隶属于警队的反贪局以及后来的反贪办都无法对其同事进行实际调查,大部分人不愿意参与调查或担心作证会遭报复,因此,早期的反贪机制只能以失败告终。

随着贪腐日益猖獗,社会对贪腐的容忍底线不断被挑战,著名的葛柏事件通常被认为是廉政公署建立的导火索。葛柏曾任殖民地政府的总警司,1973年在调查其贪腐行为期间,葛柏利用职权逃离香港,因而引发了一场社会运动,香港青年走上街头,要求“打击腐败、逮捕葛柏”。如果分析当时反贪腐制度改革的社会因素,可以看出,上世纪60至70年代的香港社会风气受内地和国际形势影响变得较为激进;而且,这种无休止的贪腐最终承重载体必然是底层民众。随着人口的相对稳定,底层民众的压力日益加大,细微的社会事件也可能成为压死骆驼的最后一根稻草,这也反映出当时社会秩序的脆弱性。还有一个更重要的因素,上世纪70年代的年轻人大多是战后移民的子女,他们或在香港出生,或在幼时融入香港社会,大多受本地教育,对香港社会有更大的归属感,也对香港的发展和管治抱有更多责任感。而且,这些青年文化层次较高,英文沟通能力较好,对于殖民政府的科层制没有长辈们那样的天然排斥情绪,他们更希望够通过完善政府管治促进社会发展。这些青年人正是廉政公署成立早期时最重要的骨干力量。


(二)廉政公署的组织特点与目标

在此背景下,港督麦理浩在1974年依据《廉政公署条例》建立了廉政公署(回归前称总督特派廉政专员公署)。自成立以来,廉政公署最重要的组织特点就是其独立性:机构的独立性和财政的独立性。回归前,廉政专员直接向总督汇报工作,在行政上不隶属于其他机构。回归后,《香港基本法》保持了之前廉政公署的设计,将总督替换为行政长官,《香港基本法》第57条规定,“香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责”。修改后的《廉政公署条例》第5条也规定,“(2)除行政长官外,廉政专员不受任何其他人指示和管辖”,“(3)廉政专员须按行政长官认为适当的条款及条件担任职位”。 从廉政公署内部架构看,回归后的廉政公署也延续了之前的首长负责制,廉政专员是廉政公署的最高官员,领导行政总部负责整个机构的运作。《廉政公署条例》第8条规定:“(1)廉政专员可委任行政长官认为所需的廉署人员,以协助廉政专员执行他在本条例下的职能”。从这些规定可以看出,廉政专员对上直接对行政长官负责,对下直接领导廉政人员行使调查权。另一方面,廉政公署在财政方面有非常大的自治权,廉政专员每一年向行政长官提交一份财政预算和财务收支报告。有学者认为,财政独立对廉政公署的运作而言是非常重要的,因为廉政公署的调查工作和策略具有一定的特殊性。总之,廉政公署的独立性有效防止了其他机构对其执法权的影响。

不过,即使这样,新建的组织机构在实践中达致真正的独立仍需要很多的努力。廉政公署建立初期,由于之前的调查职能一直由警队承担,新招募的青年缺乏刑事调查经验,难以找到足够的人员开展调查工作,所以,殖民政府从英国选调了一部分与香港无关联性的资深警员,并在香港本地纪律部队选调了一批人员,本地人员的选调是单向性的,不会再调回原属单位,这与香港基层公务员的多向流动不同,这也是保持廉政公署人员与前同事的隔离、减少其调查案件时的顾虑。廉政公署随即在一些重要案件的调查中获得了公众的支持和信任,调查大量贪腐警员并将其逮捕。然而,这种迅速的成功必定要背负一定代价,廉政公署与其他行政机关之间的矛盾日益加剧,尤其是与警队的摩擦升级。1977年,众多下级警员在廉政公署外示威游行,反对廉政公署进行大密度调查。为了平息警队的争议,特别是考虑到警队人员的反抗情绪对社会治安的不利影响,港督在英国政府授意下承诺,除特定情况外,此前未被调查的警员可享有豁免。尽管这一决定曾引发了很大的争议,但客观上为廉政公署的组织建立争取了空间,廉政公署获得了更多的社会支持,一定程度上加大了廉政公署的社会效用。

回归后,根据《香港基本法》第48条规定,廉政专员属于主要官员之一,但不属于2002年实施的主要官员问责制的范畴。回归至今,特区曾有7任廉政专员,从廉政专员的职业背景来看,这些廉政专员均是华裔政务官出身,其中部分来自入境事务处、海关等纪律部队,而且廉政专员在卸任后亦会转任其他政府部门,还有一位转至申诉专员,这与廉政公署建立早期工作人员非流动性(近半数人员在廉政公署工作超过十年)形成对比,也与早期廉政公署与其他部门(特别是纪律部队)保持刻意疏离有所不同。当然,这一变化并未在实践中影响廉政公署的独立性,时至今日,廉政公署的专业化程度非常高,人员配比和供给都形成了良性发展;而且,其他公权力机关的整体清廉性良好,有组织性的贪腐不复存在,因此,组织间的独立性要求自然有所降低,却而代之的是对管治能力和行政效率的考量。总而言之,廉政公署的组织目标是让香港社会重拾对法治的信心,提升民众对政府整体的认受度,进而提高社会的稳定性。就这一目标而言,廉政公署的实践还是较为成功的。


(三)廉政公署的组织架构及功能

廉政公署的组织构架和基本职能主要规定在1974年的《廉政公署条例》之中,此外,1948年的《防止贿赂条例》与2000年的《选举(舞弊及非法行为)条例》也赋予了廉政公署相应职权。从职能上看,廉政公署并非一个单纯的调查机构,而是一个权力多样化的组织机构,包括执法、预防、教育三重职能,这一功能设计是为了解决之前反贪机制的无效性问题。港英时期的政务司曾指出:“廉政公署希望将大部分精力放在预防贪腐的工作上。在过去,打击贪腐的努力主要集中在惩治……因为如果要想打击贪腐取得成功的话,我们的工作不仅要阻吓和惩治犯罪者,还要指向贪腐产生的社会基础和行政资源。”因此,廉政公署相应地建立了执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门。

执行处的主要功能是负责反贪腐的具体执行,是最重要的执法部门,因而编制最多、权力最大,据廉政公署2015年年报统计,廉政公署编制1443个职位,其中执行处就占986人,约占68.3%。执行处职权主要包括贪腐案件的调查权、逮捕权。不过,廉政公署的刑事案件调查权仅限于《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》以及《选举(舞弊及非法行为)条例》明确规定的犯罪行为,以及调查指定人员涉嫌滥用职权而犯的勒索罪,调查权的范围是极为有限的,并不包括内地理解的贪污、贿赂犯罪。调查权的具体内容主要包括逮捕权、扣留羁押调查权、要求提交担保并在一定条件下申请没收担保款项的权力、向法院申请搜查令、搜查获取物证的权力、获取指模或照片的权力、收取非体内样本的权力等多项权力。对于所列明的罪行,廉政公署的职权是专属的,其他部门只能将相关案件的举报转至廉政公署处理,不能干涉或代其处理刑事案件。廉政公署设有独立的举报热线,并设立了7个分支办事处。廉政公署建立初期,执行处基本上处理公共机构的贪腐案件,廉政专员在1976年的报告中指出,私营机构贪腐的调查不及执行处案件量的1%。不过,廉政公署2015年的年报显示,执行处2015年处理了1831件私营机构的贪腐案件,其中私营机构案件量占总案件量的65.2%,而警务处的案件量仅占总案件量的7.9%。从组织功能上看,廉政公署的执行对象在过去40年间发生了重要的转变,以及从一个公权力监督机关逐渐转变成为社会监督机关。

相对于执行处而言,防止贪污处和社区关系处人数较少,主要是会计、工程师、调查员、科技人员等专业人员。不过,这两个分支机构的重要作用不可小视。防止贪污处审查政府及公共机构的工作程序,并为有需要的私营机构提供防腐建议,帮助他们在制度设计上减少贪腐的空间;同时,防止贪污处还向政府机构提供相关的立法建议,提高政府整体的管治能力。社区关系处则主要从事反贪教育活动,香港早期的社会文化对贪腐的容忍严重影响了整治贪腐的实效。因此,廉政公署的预防和教育对于其组织功能的实现而言功不可没,公益宣传片、广告、海报以及影视作品层出不穷,在廉政公署“饮咖啡”也成为深入人心的、廉政公署调查权的代名词。这一模式最终让更多民众认识到贪腐是一种严重罪行,扭转了整个社会的基础性规范,这有助于理解在香港这个中西文化交融的小型社会中,社会规范的转变对法律实施起到的重要作用。


三、廉政公署权力的制约机制


可以说,廉政公署独立、完整、强势的权力是其在实践中取得成功的重要因素,否则难以想象廉政公署可以在短时间内肃清香港社会当时普遍、严重的贪腐行为。不过,从组织现代化的视角来看,过于强大的权力本身一定会衍生出很多副产品,例如,廉政公署专断地享有贪腐案件的调查权,那么,廉政公署人员自身以及行政长官的贪腐行为如何启动调查?廉政公署强权行使必然给公民基本权利造成一定的负担,在追求行政高效的情况下,如何遏制权力滥用的倾向?换言之,如果说在廉政公署建立早期,民众多为强力肃清腐败而欢呼,而今,公众的焦点早已有所转移,如何防止廉政公署变为一个难以控制的公民权利威胁者,成为现今讨论的主题。

就香港廉政公署的监督机制来看,主要分为廉政公署内部监督以及外部监督,外部监督包括立法机关、其他行政机关、专门委员会、司法机关以及社会监督等多个面向,其中部分监督机制起步较晚,主要是解决廉政公署执法中发现的新问题。外部监督机制之间分工不同,互相协调、配合,又与内部监督相呼应,逐渐形成多层次、多主体的联动格局,共同监督廉政公署执法权的行使。

(一)廉政公署的内部监督

廉政公署内部设立了专门的监督机构——内部调查及监察组(以下简称“L组”),负责廉政公署工作人员自身的违纪和贪腐行为,并接受其他关于廉政公署具体工作的投诉。如果L组收到的投诉涉嫌刑事行为,廉政公署就会寻求律政司意见,L组直接向执行处首长汇报情况,并向律政司递交有关调查的报告。在具体调查工作结束后,L组亦需要向审查贪污举报咨询委员会递交内部调查报告。如果调查或投诉的案件不涉及刑事行为,那么,L组则直接向执行处首长或与投诉相关的私营机构汇报调查情况。如果涉及对廉政公署内部工作的投诉,L组亦需向廉政公署事宜投诉委员会提交调查报告。

此外,廉政公署的报告制度也可以被认为是内部监督机制之一,包括日常性工作报告以及贪腐个案的报告。与L组被动的投诉处理相比,报告机制是一种常态化的主动监督制度。《廉政公署条例》赋予廉政公署调查权同时规定了廉政公署要向行政长官提交年度报告,该报告还需提交立法会会议席上省览。此外,廉政专员亦需定期向行政会议汇报工作。而且,这些报告也会在廉政公署的官方网站上公开,供公众下载查阅。公开的报告详细记载了自1974年廉政公署成立以来的实际工作情况、贪腐案件的统计数据,执行处在1999年至2011年间也有独立的年度工作报告,加大了廉政公署调查工作的公开性、透明度,也为其他机构监督(特别是社会监督)提供了基础性材料。

然而,不管是L组的被动调查,还是执法人员的主动报告,廉政公署内部监督的有效性与外部监督机制的配合是密不可分的,很多内部调查会启动外部监督机制,或是转由外部机制监督,最终产生实质性效果,所以,很难说存在完全独立、有效的内部监督机制,只能说存在始于廉政公署内部分支的监督机制。

(二)专门委员会监督

专门委员会也可以被视为一种行政体系内的监督机制,因为这些委员会是由行政长官委任,委员会成员也包括了行政机关的官守成员。不过,这些委员会职能特定,具有一定的独立性,仅为监督廉政公署的工作而设立,因此组织身份明显,可以作为一种独立的监督机制加以研究。回归后,行政长官委任了四个独立咨询委员会监督廉政公署,包括贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会,对应廉政公署的各项工作职能。

贪污问题咨询委员会负责廉政公署的全面工作,另外三个委员会对应廉政公署上述职能部门进行具体监督。贪污问题咨询委员会是最为重要的,廉政专员如要终止委任廉政人员,应先咨询贪污问题咨询委员会的意见,现时委员会包括当然委员(其他三个咨询委员会的主席、行政署长或其代表、廉政专员、执行处首长)和7名委任委员,现任主席亦是林郑月娥新一届行政会议的非官守成员。审查贪污举报咨询委员会主要监督廉政公署的调查权行使,包括政府相关部门的当然委员以及其他13名委任委员,该委员会需要向行政长官提交年报,并向公众公布。防止贪污咨询委员会的组成包括政府相关部门的当然委员以及其他12名委任委员。社区关系市民咨询委员会的组成包括政府相关部门的当然委员以及其他16名委任委员。

对于涉及廉政公署工作人员的非刑事投诉,对接L组的调查工作,行政长官亦设立了廉政公署事宜投诉委员会,委员会成员由行政长官委任,现时成员共8人,包括申诉专员或其代表,现任主席亦是林郑月娥新一届行政会议的非官守成员。从1996年起,该委员会向行政长官递交年报,为了保障委员会工作的公开性,该年报亦会提交立法会,并公开供市民查询。据廉政公署事宜投诉委员会2015年年报显示,该委员会在2014年接受对廉政公署或其工作人员的投诉16宗,2015年接受投诉19宗,部分投诉涉及刑事指控。

(三)其他行政机构的监督

廉政公署虽然独立于其他政府机构,但依然是行政机构的一部分,所以,行政监察机构有权对廉政公署工作进行一般性监督。香港特区政府的行政监察机构除了廉政公署外,还包括审计署、申诉专员公署、个人资料私隐专员(以下简称“私隐专员”) 公署以及截取通讯及监察事务专员(以下简称通讯专员)等部门。

审计署可以说是英国殖民地时期建立最早的监察机构,1844年已设有该职位,当时称为核数总长。审计署是《香港基本法》规定的法定监察机构,与廉政公署一样,独立对行政长官负责,维护香港政府的问责度、透明度及良好管治。审计署署长也是《香港基本法》规定的主要官员,且不属于问责官员的范畴。审计署需依法律规定进行年度报告,其报告亦需提交立法会,并在网站公布。廉政公署财政独立,但依然受制于审计署的审计,审计署在监督廉政公署的自身廉洁性方面起到很大的作用,例如,2013年审计署报告揭露前廉政专员汤显明在任期间,以“分拆账单”及改作“宣传费用”入账手法,宴请内地官员,有违反标准的嫌疑。

除了审计署之外,特区政府还保留了回归前建立的申诉专员制度。申诉专员公署是仿照瑞典监察官制度、依据1989年《申诉专员条例》建立的单一法团,可以以法团名义参与诉讼。申诉专员并非《香港基本法》规定的主要官员,更像一个独立的监察机构。申诉专员的任命由行政长官独立委任,申诉专员的薪酬、委任条款及条件均由行政长官决定,除个人原因外的免职需经立法会以决议方式批准后由行政长官作出。申诉专员的组织功能主要是监察公共机构的行政行为、调查公共机构的行政失当,主要采取接受投诉调查和主动调查两种方式,可以传召证人、获取相关事实的资料。除了作为独立监督机构之外,申诉专员亦是上述廉政公署事宜投诉委员会的当然委员,与专门委员会协调配合。调查结束后,申诉专员会将有关廉政人员的调查报告提交给廉政专员,并在其中指明应处理该行为的适当方式,如果廉政专员未做处理或者申诉专员认为情况严重,亦应向行政长官另行提交报告,并在指定期间内将该报告呈交立法会省览。在1994年至2016年间申诉专员公署处理的主动调查和投诉调查报告中,主要涉及房屋、福利、运输等部门,至今尚未对廉政公署的执法行为作过专门的调查报告。根据2016年申诉专员年报,申诉专员公署在一年完成的投诉个案5242宗,其中廉政公署的相关投诉数仅为2件,属于投诉率极低的部门。当然,投诉率低的主要原因是因为《申诉专员条例》规定,申诉专员无权调查廉政公署就防止及调查任何罪行而采取的行动,这等于排除了对廉政公署绝大部分权力行使的监管,从而将范围限于对日常行政工作的监督。

廉政公署的强势执法权对公民基本权利造成的影响受到越来越多的关注,为保护公民隐私,香港政府建立了两个法定机构:私隐专员公署以及通讯专员。私隐专员公署是依据《个人资料(私隐)条例》建立的单一法团,可以独立参与诉讼。私隐专员公署的组织职能是负责监督各机构(包括公权力机关和私营机构)对个人资料保护的情况,特区政府根据《个人资料(私隐)条例》建立了个人资料(私隐)咨询委员会,为私隐专员提供关于该条例实施的意见。与此相比,通讯专员的职能更为单一,是依据《截取通讯及监察条例》新近建立的监督机构,负责监督执法机关(特别是廉政公署)在案件调查中截取通讯及秘密监听的行为。通讯专员依条例规定向行政长官提交周年报告及其他报告,并向保安局局长提出建议。2008年,时任通讯专员胡国兴法官在报告中抨击廉政公署窃听违规,一度引发社会对廉政公署的广泛批评。

(四)立法会的监督

与上述监督机制不同,立法会既非监督廉政公署的专门机构,也非主动进行调查和日常监督的行政监察机构,立法会的监督主要包括几个方面:首先,立法会在对行政机关的问责中审查廉政公署、行政长官提交的相关报告,通过民主代议制度提出质询,起到一般性监督作用,这一功能的实现主要取决于议员向选民、社会的问责度,也受制于香港社会民主和法治发展状况。香港至今尚未建立成熟的政党政治,行政长官与立法会也缺乏足够紧密的政治联系,使得立法会议员在某些议题方面的态度摇摆不定,不过,由于整个社会清廉程度和法治化程度较高,所以,在监督公权力机关方面,立法会内部的政治取态还是较为一致的。

其次,立法会内部建立了专职委员会,与行政监察机构形成联动机制。1978年建立的账目委员会负责研究审计署署长提交的报告,有权邀请政府官员、公共机构高级人员及其他人士参加公开聆讯,解释账目或相关证据材料。审计署署长提交报告,政府账目委员会依据报告进行调查并作出决定报告,两者互相协助、配合,成为监督公共开支和账目最重要的问责机制,可以说是香港公共问责制度重要的基石。

再者,立法会还针对特定事件成立专门委员会,例如,立法会成立了“调查汤显明先生任职廉政专员期间的外访、酬酢、馈赠及收受礼物事宜专责委员会”,传召相关官员调查作证,最终在报告中认为“汤先生在处理公务酬酢和馈赠事宜时漠视节约、避免奢华的原则,欠缺作为廉政专员应持的谨慎态度,并且没有恰当地行使他作为部门首长在这些方面获赋予的酌情决定权……破坏廉署的形象,令廉署的声誉蒙污。”该专责委员会在调查报告基础上对廉政公署及行政长官提出整改建议,引发了社会的广泛关注。

(五)司法机关的监督

相对于其他监督而言,司法监督是救济性、附随性的,法院不能主动对廉政公署的执法权进行监督,只能在诉讼程序中对廉政公署的权力行使进行合法性审查。根据法律规定,法院对廉政公署执法权监督主要表现在两个方面:第一,在廉政公署参与调查的刑事案件诉讼中,在证据采用环节,通过非法证据排除的方式对廉政公署执法权进行审查。廉政公署在案件调查过程中过于强权且追求效率,在香港整体清廉水平较高的情况下,往往因急于求成出现程序问题,对个人权利造成了较大影响。2005年李万德案中,法院在案件审理暴露出廉政公署30年来普遍使用监听、偷拍等方式进行调查,被告认为这一方式未依据法定程序,违反了《香港基本法》中第30条保障的通讯自由,法院亦认为此调查方式违法,因而拒绝接受该证据的效力。

第二,当事人亦可依司法复核程序,对廉政公署权力行使提出质疑。2004年廉政公署搜查了成报、苹果日报等8家媒体的营业场所,被批评影响新闻自由,成报向法院提出司法复核申请,尽管上诉法院判定原告败诉,但引发了社会对廉政公署权力过大的顾虑。又如,在李万德案之后,行政长官签发了《执法(秘密监察程序)命令》,借此为监听程序提供合法依据,立法会议员梁国雄随即向法院提出司法复核,该案件最终上诉到终审法院,法院认为该行政命令违反《香港基本法》而无效,但为了给予制定救济性立法的时间,终审法院暂缓六个月宣称其违反基本法。特区政府为了取代《执法(秘密监察程序)命令》和《电讯条例》,于2006年通过了《截取通讯及监察条例》,亦设定了上述的通讯专员专门监察执法机构的执行情况。司法机关往往最有可能发现廉政公署非法行使权力的问题,所以,司法监督对于社会监督而言特别重要。


四、建制与制约复式视角下对监委会设置的借鉴


综上所述,香港廉政公署的经验可以从组织功能的目标实现以及监督制约两个方面对内地监察体制的建立作出一些有益的参考。首先,廉政公署的成功很大程度上在于其功能上的多样性,尽管调查权是其核心权力,但无论多有力的机构,都不能冀以对抗整体性的社会问题,所以,教育与预防也是廉政公署的重要职能,这一功能的重要性在之前文献中往往未被充分认识。从香港的经验来看,社会环境的转变对于廉政公署的组织效能来讲事半功倍,所以,在监察委改革的过程中,可以适度强化其功能的多样性,将惩治与预防机制和纪律教育相结合,提高监委会的组织效能。

其次,如上所述,与廉政公署相比,监委会的组建需要考虑更多与现有机制衔接的问题,监察委改革亟待解决的问题之一就是如何将其与现有的监察机制进行有机整合,特别是如何在组织框架中厘清监察委与纪检部门、检察机关的关系,以至于不会在改革后影响各自的机构独立性和有效性,最终实现监委会改革的组织目标。对此,有学者指出,此次监委会改革的重点之一“是要探索监察机关与检察机关‘协调衔接’的路径”。

此外,在组织机构建立的初期,如何选拔适当的人才可以保持组织运作的效率以及目标功能的实现,同时又能够适度地与旧制度割裂,强化新建组织的功能,也是值得讨论的问题。在保持独立性和因过于理想化而难以起到实际作用两者之间,廉政公署的经验达致了一种较好的平衡。当然,这种平衡度的建立依赖于对社会弊端以及社会构成演变的充分评估。例如,廉政公署建立之前所面临的问题很大程度上源自殖民政府管理层人为的隔离,因此,在本土意识崛起的话语背景下,廉政公署适当地吸收青年人进入廉政公署,实现其政治抱负、加强其对社会的归属感,这也是廉政公署早期维持机构有效性的关键。

再者,不可否认的是,廉政公署的成功在于组织权力的专属性、集中性和独立性,在社会贪腐较严重的时期,强大而集中的权力的确有利于打击贪腐,不过,这种权力行使会带来其他问题。在廉政公署运行的40年间,香港社会经历了巨大的变革,香港回归对整个社会的宪制、法律、社会带来了重大的改变。《香港基本法》实施后,由于整个社会权利意识的崛起以及司法复核在公众中的影响增大,廉政公署近年来遇到的抨击要远大于之前对其的赞美。虽然出现了一些问题,但是,廉政公署在整体上看还是运作良好的,这要归功于全方位的监督机制:内部监督、委员会监督、行政监督、立法会监督、司法监督、社会监督等等。各个监督机制之间相互配合、相互制约、相互协作,例如,审计署的工作是专业性的,在它发现廉政公署的账目问题后,需要配合问责制、立法会民主制度以及社会舆论监督等因素,方可对廉政公署形成有效控制。如果说香港廉政公署在建立时仍处于社会管治理论发展早期,因此,社会关注的重点主要是如何提高调查权行使的有效性,那么,随着社会整体环境清廉,公众对反贪机构的监督机制就越来越关注。可以说,反贪机构的权力越集中,对其监督的机制也应越复杂化,对廉政公署的监督正是分阶段发展,逐渐强化的。对于监委会改革而言,“摸着石头过河”的经验主义似乎已经不再符合国家机构现代化发展的要求。组织机构建立的合理性、可行性评估中理应包含对该组织权力监督机制的充分考量。在监委会改革阶段,就应该对监委会的权力机制进行预估,形成多机构、联动性的制衡格局。

最后,从廉政公署的经验中也可以看出,政府信息公开、舆论监督也是非常重要的,在研究廉政公署的过程中就可以发现,绝大多数相关机构的报告、资料、数据都是公开、透明、共享的,将权力至于阳光下,是防止权力变质的重要途径。总之,一个良好的社会管治应是多方面的,如果缺乏一个有效的监督体制,廉政公署在权力的极限上就会越走越远,最终一定背离其既定的组织目标。

总而言之,香港廉政公署曾经取得了相当大的成功,为香港社会的清廉、社会的发展作出重大贡献,但如果权力的行使不受到有效的规制,这种权力自身也会成为公民权利的严重威胁,只有通过多方监督机制加以平衡,才能推动组织的可持续发展。从廉政公署的经验也可以得出,在社会贪腐之下很难存在清廉的公共机构,而在清廉的社会之下机构的贪腐也会无从遁形。所以,反贪腐不能止于公权力机关,而应全面反思,加强预防和教育环节,才能起到更好的效果。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《浙江社会科学》2017年第8期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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