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秦前红:全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨

——以国家监察委员会为研究对象

更新时间:2017-09-02 14:43:22
作者: 秦前红 (进入专栏)  

   (三)全国人大常委会授权与全国人大授权关系的宪法文本解读

   从前面两部分的论述来看,全国人大常委会授权与全国人大授权在广度、深度、强度等方面存在较大差异性:

   第一,在广度上,全国人大常委会授权不仅限于宪法明定的职权界域,且其扩张依赖于全国人大授权,范围要明显窄于全国人大授权。

   第二,在深度上,全国人大常委会在授权立法领域需遵循“授权不可转让”原则,从而导致全国人大常委会在将中央权力向地方传递的过程中受到约束,而全国人大授权并不存在这样的瓶颈。

   第三,在强度上,全国人大常委会授权一般发生在现行法体系框架内,除非有全国人大授权,全国人大常委会授权不具备突破现行宪法的能力和资格。而全国人大授权基于其主权地位的优越性,其具有创制“基础规范”的“社会现实”力量。

   从这个意义上讲,全国人大授权为创制性授权,全国人大常委会授权是实施性授权,在同一个场域中两者是决定与实施的关系。

  

全国人大及其常委会授权需遵循的基本原则

  

   第一,人民主权原则。人民主权原则已成为现代国家宪法的共识,我国宪法第2条规定了国家的一切权力属于人民。全国人大及其常委会授权遵循人民主权原则主要体现在,全国人大常委会作为最高国家权力机关的组成部分只能在现行宪法框架内实施授权,改革涉及的事项一旦超出现行宪法,只能由主权代表者——全国人大予以授权,全国人大常委会再根据此授权对相关改革作出进一步的安排,然后待条件成熟时再适时修改宪法。

   针对当前的国家监察体制改革,为满足人民主权原则,全国人大应当尽快作出授权决定,从而为之后的改革举措奠定基础正当性与合法性。

   第二,基本人权原则。该原则意在保障公民在政治、社会和个人生活中的基本权利。全国人大及其常委会授权可能会突破现行宪法对权力的约束机制,导致与授权有关的对象的基本权利受到公权力的潜在威胁。

   例如,国家监察体制改革目的在于整合国家监察资源和力量,加大国家反腐力度,预设的监察机构被授予监督、调查、处置等权力,这可能使涉腐人员的人身、财产等宪法赋予公民的基本权利和自由遭到克减。因此,全国人大及其常委会在授权时应当考虑到这种情况,在公民基本权利保障方面作出相应安排。

   第三,法治原则。该原则有两个方面:实质法治原则和程序法治原则。就实质法治原则而言,全国人大及其常委会授权要符合实体法的相关规定,符合宪法基本精神和基本价值;就程序法治原则来说,全国人大及其常委会授权要遵循必要的程式和步骤,在关键环节上不得为解决价值冲突而舍弃程序的意义。

   就国家监察体制改革来说,根据上面分析,其试点改革只能由全国人大授权实施,但实际上为了推进改革,径直安排全国人大常委会作出授权决定,尽管这种有瑕疵的做法可以通过召开全国人大会议予以纠正,从而使全国人大常委会授权获得实质正当性,但程序的不规范可能导致整个改革合法性大打折扣,这是国家法治不成熟的表现,应当引起改革顶层设计者的高度重视。

   第四,权力制约原则。全国人大及其常委会授权是国家权力结构变迁的重要机制,必然会引起国家权力内部的解构与重构,即某个或某些国家机构的权力被转移给另一个国家机构。如某一权独大,导致国家权力结构的失衡,那么不仅其他权力可能沦为这个权力的“奴仆”,也会给公民的基本权利带来巨大危害。再者,绝对的权力导致绝对的腐败,因此必须重视权力制约原则。

   就国家监察体制改革而言,预设的监察机构将集立法权、行政权、司法权、执纪权等于一身,可谓权力无比强大,这不仅可能破坏国家权力间的制约平衡关系,也使涉腐人员以及其他所有公职人员的公民基本权利面临监察权的威胁。因此,在授权改革过程中,要把如何监督制约监察权,保证其规范行使作为一个重要课题予以研究,并作出精心妥当安排。

  

全国人大常委会授权代替全国人大授权的原因

  

   依据现行宪法第57条,全国人大常委会是全国人大的常设机关,由此决定两者的权力地位是从属而非并列关系,即全国人大常委会授权应在现行宪法框架下运行,不得越轨到全国人大授权的场域中。

   然而,检视此次国家监察体制改革,根据第一部分的理论分析,试点决定本应由全国人大作出,全国人大常委会却代替其作出授权决定,分析其中的原因是厘清全国人大常委会授权与全国人大授权的关系的关键。

   第一,从人大内部环境来看,全国人大常委会行使授权的效能高过全国人大。众所周知,全国人大权力的运作主要体现为开会,从以往实践来看,全国人大会议一般在一年的3月中上旬举行一次,会期现在一般仅为半个月,而上年度国家重大事项(包括全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作报告等)和本年度国家重大事项(包括预算、法律议案等)均须提交全国人大审议和批准,由此导致会议时间和任务的严重不对称。

   在此背景下,全国人大授权涉及的事项除非有衡量优势,否则无法成功纳入全国人大会议议程,直接影响了相关授权进程。

   此外,从程序复杂程度来讲,全国人大的审议程序等比全国人大常委会严格的多;

   从难度上分析,全国人大会议的召集、组织以及表决通过等难度要远高于全国人大常委会;

   从成本上来讲,全国人大会议所负担的人力、物力和财力等均要远远大于全国人大常委会;

   最终从效果上来看,囿于全国人大的专业局限性、任务繁重性、时间有限性等,全国人大授权事项难以在实体和程序方面获得预想的成果。

   相反,全国人大常委会在以上因素中均具有比较优势,所产生的效能自然高于全国人大授权,因此更易成为中央推行改革的首选。

   第二,从人大外部环境分析,在人大制度行政化运作背景下,全国人大常委会的政治地位事实上高过全国人大的法律地位。全国人大虽然是最高国家权力机关,具有最高法律地位,但全国人大例会频率之少、会期之短、成本之重直接导致其法律功能的式微,进而稀释了其在政治功能上的权重,使全国人大的宪制地位严重偏离宪法预设功能与价值,甚至导致全国人大在执政党权力“差序格局”中的边缘化。

   相反,尽管全国人大常委会是全国人大的组成机关,但全国人大闭会给了全国人大常委会作为最高国家权力机关运行的大量实践时间,造成了全国人大常委会为事实上最高国家权力机关的思维惯性,而这一点正为执政党在全面推进依法治国背景下促使党的意志迅速转化为法律提供了便利,此外,全国人大常委会党组的设置更是保证了执政党意志的贯彻实施,因此,全国人大常委会获得了事实上更高的政治地位,进而在相关重大授权改革中往往承担起代替全国人大所应有的角色和地位。

   第三,从人大授权改革所带来的风险来看,全国人大常委会授权要小于全国人大授权。以国家监察体制改革为例,尽管由全国人大常委会作出授权决定饱受正当性、合宪性诟病,但此次改革是国家权力结构形式方面的大动作,虽然其没有直接威胁国家政体——人民代表大会制度的整体稳定性,却浅层次地隐藏着国家权力内部剧烈变动的风险。

   在这种语境下,执政党选择由全国人大常委会而非具有终局权威性的全国人大作出授权决定,是为减小全局失误,防止宪政危机而采取保守姿态。

   尽管从法律价值判断,全国人大常委会作出国家监察体制改革授权决定不具有该当性,但从政治价值判断,全国人大常委会授权在保持稳定这一前提价值取向上可能更优于全国人大授权所表征的彻底、激进属性。

   上述分析维度或许是全国人大常委会授权经常代替全国人大授权的另一个原因。

  

对全国人大及其常委会授权的监督

  

   由全国人大或全国人大常委会授权实施的事项势必属于国家重大事务范畴,而为了保证授权的规范实施,达到预期的政治、法律等目标,必须加强全国人大对全国人大及其常委会授权的监督,具体而言:

   第一,加大授权实体性监督,包括明晰授权内容、规定授权期限、跟踪授权过程、发现授权效果不佳而予以修正或撤销授权等,其中,跟踪授权过程可以通过成立特定问题调查委员会予以实施。

   第二,加强授权程序性监督,包括设置相关事项的审议批准程序、定期报告授权实施进展状况、授权事项信息公开、设置不同国家机关之间的制约程序等。

   第三,待时机成熟,建议由全国人大制定《中华人民共和国授权法》,除了系统规定包括全国人大及其常委会授权实体、程序方面的内容,为授权监督提供法律依据,同时要以法律形式规定授权主体和被授权主体的相关法律责任,从而减少全国人大及其常委会授权的随意性,加强授权的严肃性,进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用。

  

余论

  

   依照前述试点方案,已经成立的山西、北京监察委员会,完全采行了党政双兼的模式,即同级党的纪委负责人和同级监察委员会的负责人完全重合。

   至于其下属监察委员会的工作人员如何遴选则尚未明确规定,是过去纪委工作人员、行政监察机关工作人员、检察机关转隶过来的工作人员一起当然成为新成立的监察委员会的工作人员,还是遵循一定标准予以遴选?未来新进监察委员会工作人员是遵循公务员选聘程序还是遵循过去司法机关人员选聘程序?也尚待探索。

   但试点监察委员会负责人选拔模式改变了过去以党驭国、以党领政的模式,而径行以党融国、党政一体的执政之道。此乃一颇具挑战性的治理之道。这不仅需要为此另外寻找正当性、合法性的证成,而且失去了以政替错、以政担责的屏障。

   故一旦操度有失,执政党只能亲自“沐风栉雨”,全力承受所有评议和指责。如出断崖之错,则过去几年累积的反复之功可能尽失矣。

   同时上述模式带来的宪法问题是:

   当同级人大认为监察委员会组成人员不称职,而决定予以撤职时,其在党内职务如何处理?

   进而言之,遵循代议民主原理的法律问责驭执政党内部的纪律问责如何协调?

   党委意志与人大意志发生冲突怎么办?

   监察委员会此种党政同体的模式是否会延伸到其他所有国家机关?

   一个具有集立法权、行政权、司法权属性为一体的监察机关,其权力运行的基本原理和规则是什么?

   其权力行使如何受到真正的有效的监督?

   这些都是监察委员会试点需要研究并解决的重大议题。

  

   本文是作者主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《推进人民代表大会制度理论和实践创新研究》(项目批准号:14JZD003)的阶段性成果。刊于《中国法律评论》2017年第2期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法律评论
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