北京市是一个拥有2172万常住人口的超大城市，下辖16个区、182个乡镇、3936个村，农业户籍人口233.8万人，常住人口城镇化率达到86.5%,户籍人口城镇化率为51.2%。近年来，随着城镇化进程的快速发展，京郊农村社会结构发生了很多新变化，对乡村治理提出了新挑战，如何进一步推进乡村治理现代化已经成为当前全面深化农村改革的重大课题。
一、新变化和新形势
在城镇化进程中，京郊农村经济社会结构发生了重大变化，可以概括为5个并存。
（一）农业产值下降与农业地位上升并存
北京的农业是都市型农业。在京津冀协同发展和疏解非首都功能的大背景下，北京市按照“调、转、节”的发展思路，对农业发展空间实施战略性调整，农业生产规模进一步收缩，农业产业结构向优质安全绿色的方向的调整。2016年，北京粮田从2014年的221万亩调减到110万亩，减少了111万亩，畜牧基地关停379个，农林牧渔业总产值338.1亿元，同比下降9.9%。农业、林业、牧业、渔业产值均呈现不同程度的下降 。2016年，北京市第一产业总产值占全市总产值的比重下降到0.5%。三次产业比重为0.5︰19.2︰80.3。北京农业在不断弱化的同时，其生态和生活功能都在不断拓展，生态和生活价值明显提升。根据市统计局测算，北京市农业生态服务价值贴现值已超过1万亿元。北京休闲观光和乡村旅游迅速发展，2016年北京市观光休闲农业和乡村旅游业成为领跑都市农业发展的新兴产业，总产值达到14.4亿元。
（二）农村人口倒挂与农村空心化并存
在城镇化进程中，随着人口的大规模流动，京郊农村人口发生了巨大的结构性变化。一方面，城乡结合部地区的流动人口不断增加，人口倒挂现象非常突出。北京市城乡结合部50个重点村中户籍人口与流动人口之比平均为1:5，严重的高达到1:20。另一方面，在传统农业型村庄，随着劳动力向二三产业和城镇转移，农业劳动力老龄化、农村空心化的问题日益加剧。2016年北京农村居民超过60岁以上的人口占总居住人口的30%，超出国际老龄化标准的20个百分点。2014年抽样调查显示，北京市山区农宅闲置率达到15%。
（三）村庄衰败与乡村复兴并存
城镇化导致不少村庄呈现衰败景象，边远山区村人口大量外流后形成了空心村、老人村，一些村庄也在消失。从统计数据上来看，1990—2016年，北京的行政村数量从4481个减少到3396个，平均每年减少4个村。与此同时，一部分生态环境优美、具有传统历史文化的乡村却日益走向复兴。截至2016年，北京市门头沟区下清水村等493个村被命名为北京市第一批美丽乡村，有74个农业园区被评为国家级休闲农业与乡村旅游星级示范园区，有16个村被列入了中国传统村落名录，其中14个已经完成了保护规划，有44个村被确定为市级传统村落。这些村庄已成为市民休闲度假的好去处。
（四）农民进城与市民下乡并存
北京的城镇化与郊区化发展趋势同时存在。一方面，农业户籍人口向二三产业和城镇转移，不少农民在城市就业、居住、购房。2015年北京市一产就业人数下降为50.3万人，乡村常住人口减到292.8万人，分别比2010年减少了9.8万人和17.3万人；另一方面，市民在周末和小长假期间乐于到京郊乡村体验民宿、农事和传统乡村文化，2015年北京休闲农业与乡村旅游共接待游客4043万人次，比2010年增长21.5%。一部分市民到农村租住闲置农宅，例如，昌平区兴寿镇下苑村有43个农宅出租给艺术家，形成闻名的画家村。怀柔区渤海镇田仙峪村积极探索盘活农村闲置房屋发展乡村休闲养老社区，目前累计租金收入已达1700多万元。据对京郊76个村村调查，30%的村庄的主要收入来源于房屋租赁。
（五）传统人治思维与现代法治方式并存
长期以来，不少乡村干部形成了以人治思维控制人、管理人的行为定式，乡村治理以维稳为核心，一些乡村干部仍然存在“花钱买平安”的思维，不注重依法治理，滥用职权、损害村集体和村民利益的情况仍然存在。乡村干部的权力约束和监督机制不完善，乡村干部的权力没有关进制度的笼子里，“小官贪腐”现象屡见不鲜。另一方面，党的十八大以来提出的全面从严治党和全面依法治国深入人心，越来越多的基层干部有了现代法治意识，广大村民也越来多地懂得运用法律法规维护自身权益。一些基层干部的传统维稳思维与村民的依法维权行动存在较大博弈。
二、新矛盾和新挑战
在快速城镇化背景下，北京市乡村治理和农村社会发展出现了新的矛盾和问题，给乡村治理带来很大挑战。
（一）人口老龄化与农业现代化的矛盾
2015年北京市人口老龄化率已经达到15.7%，农业老龄劳动力占三分之一，其中北京农业户籍老龄化达到22%，高于全市人口老龄化率。北京每年有10多万外来务农人员从事第一产业。随着农村人口老龄化的加剧，农村经济发展的人口红利消失，人口约束已成为首都现代农业发展的重大瓶颈。当前，在农村，谁来种地怎么种地、谁来养老怎么养老、谁来治理怎么治理的问题日益突出。如何积极应对人口老龄化问题，为现代农业发展提供源源不断的人力资源，解决谁来种地问题是当前面临的重大挑战。
（二）农村集体所有制的封闭性与农村社区建设开放性的矛盾
我国农村集体所有制是一个以农村集体组织成员为基础的封闭性制度安排。在城镇化过程中，城乡人口流动频繁，农村已经成为开放的人口聚居地，特别是在城乡结合部地区，大量外来人口居住生活在农村，外来常住人口已成为村庄人口的重要组成部分。原本只为本村人口提供村级公共服务和集体福利的村集体经济组织，往往超负荷地承担了数倍于本村户籍人口的外来人口的公共服务压力。外来人口如何有序融入所在村庄社会公共治理，也需要新的思维和方式来解决。
（三）城乡户籍制度并轨与基本公共服务均等化的矛盾
随着新型城镇化的发展，2016年北京市出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》《北京市实施<居住证管理条例>办法》《北京市积分落户管理办法（试行）》，明确规定了“取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口”，同时北京市正式实施居住证制度和积分落户制度，推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖。这是北京市户籍制度改革的重大成果。但是，当前城乡基本公共服务均等化的进程却滞后于户籍制度改革，城乡居民基本公共服务的差距仍然较大。以城乡居民养老保险为例，据测算，我市一般农民退休金只有500元左右，而一般城镇居民退休金在3000元左右。另外，农转居中的1个超转农民的转非成本却高达200万元。
（四）农村经济发展与社会治理滞后的矛盾
近年来，随着强农惠农富农政策的实施和新型城镇化的发展，特别是一些重大建设项目落地京郊农村，农村集体获得征地补偿款大幅增加。例如，首都第二机场落户大兴区礼贤镇和榆垡镇，新机场规划红线内20余个村庄拆除，村级集体经济组织因获得征地补偿款，使集体资产总额增加45亿元，同比增长17.2%；海淀区海淀镇新增征占地补偿款近50亿元，基本都注资入村级集体企业；西北旺镇集体企业新增腾退安置房建设资金23亿元，引起海淀区集体资产总额同比增长16.5%。2016年全市农村集体资产总额为6036.5亿元，同比增长8%。在集体资产增长、集体经济发展的同时，乡村治理机制创新却明显滞后，如何加强集体“三资”管理、防止“小官贪腐”、实现集体资产保值增值、维护和发展农民财产权益，还有很多的工作要做。
（五）鼓励工商资本下乡与维护村民权益的矛盾
在城镇化进程中，工商资本成为推动农业现代化的重要力量。2014年全市集体土地资源清查数据显示，我市工商资本租赁经营集体农地的共有1.73万个经营主体，租赁经营集体农地面积120.03万亩，占全市农地总面积的19%。2016年对我市76个村抽样调查显示，15.8%的村引入了工商资本参与农宅经营。然而，一些工商资本进入农村后圈占土地，造成了去粮化、非农化，强迫农民上楼等问题，损害了农民权益。
（六）疏解非首都核心功能与发展集体经济的矛盾
有序疏解北京非首都功能，推动京津冀协同发展，是首都“三农”发展的大前提。但长期以来，集体经济发展以低端产业为主，特别是城乡结合部地区形成了以房屋租赁为主的瓦片经济，这些集体经济发展受到疏解非首都功能的直接冲击。2016年顺义区外迁关停集体企业29家，其中东方雨虹防水技术股份有限公司2015年收入高达2.3亿元；门头沟区迁出、关停集体企业12家，其中疏解王平镇新型建材有限公司，收入减少1352万元，关停斋堂镇正泽制砖有限公司，收入减少1280万元。集体企业被迫关停转型，给农民就业和财产性收入造成了较大影响。如何在疏解非首都核心功能的大背景下，实现农村集体经济转型升级发展，是当前面临的一个重大挑战。
三、对策建议
面对新形势、新挑战，北京的农业农村工作要紧紧围绕建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标，不断创新乡村治理体制机制，加快推进乡村治理现代化，促进农村经济社会全面发展。
（一）在治理认识上，要加快补上乡村治理这个短板
乡村治理是农村改革发展中的短板。当前，应当把创新乡村治理机制、提高乡村治理水平、促进农村社会全面进步作为解决“三农”问题和推进城乡一体化发展的战略任务。要从加大农村物质技术投入向全面提高乡村治理水平转变。近些年来，在新农村建设中，我市对京郊农村基础设施建设的投入巨大，农民生产生活条件有了根本性的改观。下一步，应当把加强和完善乡村治理作为“三农”工作的重点，进行全面部署、统筹安排，实现农村由硬件建设为主向不断完善乡村治理体制机制的软件建设为主转变。
（二）在治理目标上，要突出维护村民权益和社会公平正义
习近平总书记指出，社会治理要以最广大人民利益为根本坐标，构建全民共建共享的社会治理格局。乡村治理不是如何去限制村民、控制村民、而是要把保障好、维护好、发展好农村居民基本权益作为出发点和落脚点，切实维护社会公平正义。一要维护和发展村民的财产权利，深化农村集体产权制度改革，完善“三权分置”办法，加大宅基地制度改革力度，健全农村“三资”管理制度，把农民财产保护纳入法治化轨道。二要围绕保护和实现村民的社会保障权利，加大城乡基本公共服务均等化的力度，特别是要针对农村人口老龄化等社会问题，切实提高农村居民基本医疗和基本养老保障水平，着力缩小城乡居民在社会保障权益上的差距。推进乡村治理创新，要切实加强制度建设，特别是要在制约权力、驾驭资本上着力，有效维护社会的公平正义。
（三）在治理主体上，要着力构建多元民主治理新格局
推进乡村治理要构建以基层党组织为核心的多元共治乡村治理格局。一是要创新基层党组织工作方式。在扩大基层党组织覆盖面、推动基层党组织由户籍村民向常住人口延伸的同时，基层党组织要重点履行全面从严治党的主体责任，带头遵守党纪国法，切实转变工作作风，将管理融入服务之中，努力建设服务型党组织。二是乡镇政府要全面依法行政，切实把权力关进制度的笼子里，转变政府职能，切实向法治政府、服务型政府转型，全面提高乡镇政府提供基本公共服务的能力和水平。三是农村集体经济组织要按照《民法总则》“特别法人”的规定，依法从事民事活动，平等参与市场竞争。要处理好政府承担基本公共服务与集体经济组织提供集体福利的关系，探索推进乡村政经分开，降低集体经济组织的社会负担。四是要切实调动和保障广大村民参与社会治理的积极性，维护和发展村民当家作主的民主权利，真正发挥广大村民在乡村治理中的主体作用。五是充分调动新兴社会组织参与乡村社区建设和乡村治理，积极培育经济发展类、社区服务类、公益慈善类等乡村社会组织，推动他们成为乡村社区建设的生力军、党群关系的润滑剂，从源头上减少社会矛盾，夯实党在农村的执政基础。
（四）在治理方式上，要全面推动法治德治自治齐头并进
乡村治理是一个综合性的系统工程。解决“三农”问题，推进乡村治理，要法治、德治、自治三管齐下，实现“法治有序、德治有效、自治有利”。一是加强乡村法治。法治是治国理政的基本方式，也是乡村治理的基本要求。乡村治理法治化的关键是要将法治中国建设的总目标切实体现在乡村治理全过程之中。要将国家法律法规与当地民情习俗结合起来，将法治建立在乡土文明的基础之上。二是提升社会德治。加强农村伦理道德建设和社会主义精神文明建设，坚持以社会主义核心价值体系为根本，建设乡村文化信仰中心，弘扬中华优秀传统文化，提升乡村治理的道德引领功能和道德感召力。三是完善村民自治。要健全村党组织领导的村民自治机制，着眼于建设自治乡村，做到还权于民，培育和保护乡村社会的自治能力，进一步推动村务公开，扩大村民的监督和参与度，提高村民自治水平。
（五）在治理环境上，要努力形成山青水秀的生态环境和风清气正的人文环境
乡村治理既要在良好的自然环境中展开，又要在良好的社会环境中推进。乡村治理要让广大村民看得见山、望得见水、记得住乡愁。要让乡村保留田园风光的自然之美、民风淳朴之美，还要让其融入现代元素。一要坚持绿色发展理念，加强对农村生态环境的保护和治理，建设生态文明。要按照绿色发展理念，进一步完善农村生态环境保护和治理体制机制，发展绿色农业、生态农业，建设山青水秀的美丽家园。二要弘扬和传承中华优秀传统文化，建设民风淳朴的现代新乡村，使中华传统农耕文明与现代法治文明交相辉映。要积极培育和引导新乡贤参与乡村治理，弘扬乡贤文化，加大传统村落的保护，建设村民幸福生活的精神家园。
本文删节稿刊于《中国经济时报》2017年8月11日
