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秦前红:依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

更新时间:2017-08-24 23:22:55
作者: 秦前红 (进入专栏)  

   摘要:领导立法工作是中国共产党治国理政的重要内容,与依法治国、依法执政、依规治党呈现相辅相成、相互促进的关系。在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的视野下,应当明确党领导立法工作具有法治意义上多重性质,必须依据党规国法进行,限于党中央和有立法权地方的党委的组织行为,与人大主导立法不相冲突等基本逻辑;除提出宪法修改和解释建议、审定立法规划和立法计划、重大立法事项研究决策等路径外,还应当积极推动党内法规与国家法律的衔接协调,相应地完善或创新发展重大立法事项请示报告和工作汇报制度、立法公众沟通机制、党规国法衔接协调机制、法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制等制度机制,并适时制定党领导立法工作的基础主干型党内法规。

   关键词:依法治国;依法执政;依规治党;党领导立法;党内法规;基本逻辑

  

   坚持和加强党对立法工作的领导,是社会主义制度蕴含的基本原则,也是我国宪法所确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的政治保障和制度基础。党的十八大以来,党中央提出并协调推进“四个全面”的战略布局,习近平总书记又强调必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,这为丰富发展依法治国、依法执政、依规治党与党领导立法工作的内在联系,把握依规治党视野下党领导立法工作的基本逻辑,创新发展工作制度机制,提供了适切和深厚的思想渊源。

  

一、依法治国、依法执政、依规治党与党领导立法工作的关系

  

   党领导立法工作是党治国理政的重要内容,涉及党的领导、立法权运行、党与立法机关的互动关系,以及社会各方的有序参与等要素,关乎国家和社会的法治化水平。若将这些要素投射于管党治国方略的层面,就会反映出党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党的内在关系,反映出党领导立法工作在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设中的重要定位,这在理论和实践上都是值得探究的。

   第一,依法治国、依法执政、依规治党层层递进、环环相扣。回溯历史,中国共产党探寻符合执政规律和中国实际的治国方略历经了曲折前进的演进轨迹,其中既有脱离法制的惨痛教训,也有发展经济、健全法制等积极经验。党的十五大正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,并载入宪法。在此背景下,党的十六大勾勒了“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹,提出“改革和完善党的领导方式和执政方式,不断提高依法执政的能力”。宪法第五条规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”,作为执政党的中国共产党的各项活动也都必须遵守宪法和法律。这就使依法执政成为党落实依法治国方略的逻辑必然、价值必然和制度必然。办好中国的事情,关键在党。倘若脱离了依法执政这个治国理政的基本方式,不能杜绝非法治的执政方式,那么依法治国的基本方略自然也难以推进。因此,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)提出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式,是依法治国的关键,要将依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。

   打铁还需自身硬。中国共产党作为执政党,除了恪守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章规定,还要通过和依据具体的制度规范从严管党治党,保持党的先进性,夯实执政基础。十八大以来,中央坚定推进全面从严治党,坚持思想建党和制度治党紧密结合,集中整饬党风,严厉惩治腐败,党内法规制度建设也随之进入了快车道。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度,属于政党规范和党内高级规范,对于规范党的自身建设和执政领导活动影响甚巨。邓小平同志曾指出,“没有党规党法,国法就很难保障”,深刻地点明了党内法规对于国家法治的政治保障作用。在协调推进“四个全面”的背景下,依规治党不仅为实现党内治理法治化、执政领导活动法治化提供了适宜的制度依据和实现机制,也为依法治国、依法执政配置了动力机制。正如《决定》所指出,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障;依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。因此,依法治国、依法执政与依规治党不是相互孤立的,在逻辑和实践等层面都是层层递进、环环相扣的。易言之,推进国家治理的法治化、现代化,必然要求依法治国,依法治国必然要求依法执政,依法执政又必然要求依规治党。

   第二,党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党相辅相成、相互促进。“党领导人民制定宪法和法律”是党领导立法工作的直接体现,也是依法治国和依法执政的前提,为依法治国和依法执政供给了法律规范依据。立法工作的政治性、理论性和专业性都很强,必须具备扎实可靠的理论和实践支撑、明确的规范引导,因而在党领导立法的工作中,不论是有关立法事项的党内决策过程,还是党委同人大常委会党组等党组织、人大及其常委会等国家机关的互动,以及同人民群众的沟通联系,都应当遵守宪法法律、遵循党内法规,这是依法治国、依法执政和依规治党的要求。同时,党的领导是社会主义法治的根本保证,依规治党作为坚持党要管党、全面从严治党最具稳定性的制度机制,有助于规范党对立法工作的领导,保障依法治国,促进依法执政,确保党的工作和活动法治化,推动形成良法善治的治理格局。因此,党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党是相辅相成、相互促进的互动关系。

   理解上述两层关系的意义在于,重视党领导立法工作在协调推进“四个全面”战略布局和推进国家治理现代化中的全局意义,明确其重要地位和功能作用,避免片面、机械地将其等同于一般的事务性工作,从而能够更加准确地把握依规治党视野下党领导立法工作的逻辑、路径和制度机制。

  

二、依规治党视野下党领导立法工作的基本逻辑

  

   依规治党是依法治国和依法执政所蕴含的法治价值和制度机制在管党治党领域的体现和发展,党领导立法工作在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的背景下,需要更加重视基础问题的探究,同时,伴随着管党治国主客观条件的变化,又生发出一些新的意蕴,因而有必要从性质、依据、主体和实现机制等方面,梳理其中的基本逻辑。

   第一,党领导立法工作应当是法治意义上多重性质行为的结合。“党的领导”是从革命年代就普遍使用的政治话语,“领导”覆盖党内以及党领导和联系的组织与个人。我们党取得全国执政地位后,“党的领导”在范围、事务和强度等方面都发生了巨大变化。现行宪法在序言中以叙述四项基本原则的方式确立了党的领导地位,《国防法》等法律以条款的形式规定党在特定领域的领导。按照政治语言的表述,党的领导主要是政治、思想和组织的领导。中共中央1991年印发的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》表述“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”,2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》继续阐明“坚持主要实行政治领导,即方针政策领导”。

   近年来有学者对“党的领导”进行了法治意义上的再解读,认为应当对执政与领导从概念到行为上进行区分:领导是党对人民在政治经济社会事务方面的领导,是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动;执政则是指党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下,以国家代表的名义行使国家权力,贯彻党的治国主张,处理全国的政治经济和社会事务,谋求和实现全国人民的利益的活动。[1]这种区分体现了从革命党到执政党的角色转变,与党中央“改革和完善党的领导方式和执政方式”的思路相呼应,也与国家治理现代化的战略相契合。基于这种区分,党委在人大常委会设立党组作为领导机构,首先属于狭义的党务行为,同时也为实现党的执政和领导奠定基础;党委推荐的人选经选举成为人大代表、常委会组成人员特别是领导人员,并在立法活动中贯彻党的主张,党委经由与人大常委会党组、人大常委会之间的互动,通过法定程序将党的主张转变为国家意志等行为,都属于执政行为,并且是领导立法工作的中心场域;而在此过程中,通过党组成员、党员代表或委员的示范、引导或说服,使非党代表或委员认同党的主张,使之经过法定程序成为国家意志,再在法律实施过程中发挥党员的先锋模范作用,使法律为绝大多数社会成员认可和遵守,就在法治意义和政治意义上实现了党的领导。因此,党领导立法工作固为“主要实行政治领导,即方针政策领导”,但党领导立法工作的全过程在法治意义上是以执政行为为中心,辅之以党务行为和领导行为的活动,在最终目的上实现“党的领导”。

   第二,党领导立法工作应当依据国家法律和党内法规进行。依法执政作为党治国理政的基本方式,蕴含着依法治国理政和依规管党治党的要求。党领导立法工作是以执政为中心的活动,自然也必须以国家法律和党内法规为依据。具体而言,党领导立法工作的全过程都必须遵守宪法、有关组织法、议事规则和立法法等法律,党作为领导党和执政党,也不能超越宪法和法律的规定,否则就与依法执政的郑重宣示背道而驰,损及执政和领导权威;党委设立人大常委会党组等党组织、党委与人大常委会党组间的互动、人大常委会党组议事决策等党组织的工作和活动,也都必须依据党章和《中国共产党地方委员会工作条例》(以下称《地方委员会工作条例》)、《中国共产党党组工作条例(试行)》(以下称《党组工作条例(试行)》)等党内法规进行,这层基本逻辑是无需赘言的。

   第三,党领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为。就政权整体而言,领导立法工作的主体自然是中国共产党,进一步说,是作为党的最高领导机关的全国代表大会和它所产生的中央委员会。然而,党领导立法工作的“方针政策领导”不是空洞抽象的,需要具体研究、决策和推动,并且我国实行“一元、两级、多层次”的立法体制,除中央立法机关外,省级、州市级等地方也享有相应的立法权,地方立法当然要遵循党中央的集中统一领导,但具体的指导方针政策却不可能都由中央决策。在民主集中制的组织制度之下,地方党委等党组织的职权是中央通过制定党内法规等形式授予的。《地方委员会工作条例》第五条分解了地方党委的“政治、思想和组织领导”的内容和方式,其中就包括通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令,向地方国家机关等推荐重要干部,支持和保证人大等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作,发挥其党组的领导核心作用等方面。当然,不具立法权地方的党委和其他基层党组织,尽管没有领导立法工作的职责,但仍然担负着支持和保证立法机关工作、推进法治建设的责任。此外,应当说明,党委办公厅(室)等党委工作机关是政治机关和执行机关,无权代替地方党委就本地区重大立法事项作出决策,因此不是领导立法的主体。

需要进一步阐明的是,在实际工作中,党委主要负责人、分管领导对立法工作发挥着一定的实际影响,那么这些个人是否也属于领导立法工作的主体?在地方,有关立法工作的建议、要求多以党委书记、副书记和常委批示的形式作出,较少以党委的集体名义提出[2],党委负责人罔顾立法权限和立法条件,为地方人大任意“命题立法”的现象也并不鲜见。党章规定,党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度,重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》2017年第5期
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