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郑贤君:试论监察委员会之调查权

更新时间:2017-08-22 23:16:47
作者: 郑贤君  

  

   摘要:  监督公职人员依法履职,是社会主义国家政权人民民主主义本质之所在。监察委员会在宪法上的性质和地位有四种观点:民意机关(政权机关)、治权机关、准司法机关、法治机关,本文认为其介于民意与司法机关之间,属于政法机关。政治性是指体现党和人民意志的统一,负有督察谏责官员之职;法律性是指其可运用刑事司法手段予以调查侦讯。鉴于调查权鲜明的程序性,宪法和法治要求监察委员会在党的领导下,恪守民主集中制,尊重其它机关的权能,不得侵犯公民基本权利。为此宜从速制定法律,予以规范。

   关键词:  调查权,人民性,政法机关,合宪性,程序法治

  

引言

  

   监察委员会的设立是法治的再出发,也是名副其实的治官之举。全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)规定监察委员会享有监督权、调查权和处置权。王岐山在今年“两会”期间参加北京代表团会议时指出:“通过制定国家监察法,赋予监察委员会必要的调查权限,使党的主张成为国家意志。”昔日孙中山曾言:“各院失职,由监察院弹劾之。……若无调查权等相关的附属职位权力,则如手无寸铁之猎人,又如何打老虎?”[①]调查权之重,可见一斑。

   调查权是指监察委员会有权对公民人身、财产、住宅、文件等适用刑事强制措施予以限制,其目的是为了查明真相。这些调查手段主要包含四种形式:传唤、讯问(包括谈话、询问、质问、质询)、调阅文件和扣押财产。传唤是为了保证证人到场,接受调查。讯问是为了保证证人道出事实。调阅文件是为了获取重要资讯。扣押财产是为了获得表明非法财产或者赃物的重要证据。其它措施都是围绕着这些手段进行,共同服务于真相获取这一目的,如这些手段通常须伴随着对人身自由的限制,如拘留。《决定》规定:“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。这些措施正是检察机关对涉嫌职务犯罪的侦查权,包含了调查手段、措施、处分、方式、结果,它们是刑事强制措施,属于司法程序。[②]具体包括“人身、住宅、文件和财产”,可以分为四类:一是人身自由的限制,如谈话、讯问、讯问;二是住宅自由的限制,如搜查;三是财产限制,如查询、冻结、查封、扣押;四是对个人文件和信息限制,如调取、勘验检查、鉴定、留置等。王岐山指出:“留置是调查权的手段,要将其在国家监察法中确立。”强制手段对于获得所需信息是必要的,美国国会调查采取的措施包括:签发传票;授权强制作证的证人豁免权,其可援引第五修正案不得自证其罪;规定工作人员处分权;确立证人权利较之法院较少保护的听证规则;对拒绝作证的证人课以藐视国会罪及刑事指控。[③]为确保调查顺利行使,亦应通过立法授权监察委员采取类似国会调查某些措施。

  

一、调查权是监察机构的固有权力


   调查权是由监察职权的性质决定的。《行政监察法实施条例》规定,监察机构为履行职权得从事调查。第10条规定:“监察机关为履行职责,有权要求被监察的部门和人员全面、如实地提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目以及其他有关的材料。我国台湾地区《监察法》规定:“监察院为行使监察职权,得由监察委员会持监察证或派员持调查证,赴各机关部队公私团体调查档案册籍及其它文件……”。欲厘清调查权之本质,必先界明监察权之属性。归纳起来,在监察权性质的认定上有以下观点:民意机关(政权机关)、治权机关、准司法机关、法治机关。本文认为监察权是“政法机关”,介入民意机关和司法机关之间。

   民国时期与我国台湾地区宪法视监察权的性质类同欧美各国参议院,故民国宪法以之为民意机关,或曰政权机关,[④]享有弹劾官吏之权,乃至同意权、纠举权、审计权等,“宪法”第四次(1997年)增修之后,监察院已非民意机构,而是准司法机关。监察院为治权机关,[⑤]其依据有三:一为增修后“宪法”将体现民意机关的弹劾权移除,二为监察委员已非由选举产生,三为只有国民大会为政权机关,其余立法院与监察院皆为治权机关。孙中山早就肯定监察院的准司法性质,认为其与法院的不同之处在于:“法院是裁判人民的机关”,“监察院是裁判官吏的机关”。[⑥]我国有学者认为监察委员会为“法治机关”,因为它由地方权力机关依法产生并对其负责,并由将来修订完善的相应监察法律法规赋予其权限、职能,程序上实体上依照宪法和相关法律法规行使其监督察举职权。[⑦]唯我国监察委员会与台湾地区监察院的理论根据并不相同。我国的国家机构原则是民主集中制,而台湾地区监察院及其职权则秉孙文遗教“五权宪法”与“权能分职”之思想,虽然二者的地位和享有的权力有相似之处,而应认定我国监察委员会在宪法上的性质和地位是介于民意与司法机关之间的一种机构为宜。享有监督权,是我国监察委员会作为准民意机关的表现;享有调查权和处置权,是其作为准司法机关的体现。前者决定其有权对一切公权力机关和公职人员开展调查,后者决定其相对独立属性。王岐山指出监察委员的实质是“反腐机关”,因而可将其称为本土意味极为浓厚的“政法机关”更为相宜,兼有政权和司法权属性。

   台湾地区一度将监察院视为民意机关,等同于美国的参议院,并以政权性质为理,以纠举、弹劾之职为据。1957年司法院“释字第76号解释文”,[⑧]将监察院和国民大会、立法院一起认定为“民意机关”,等同于民主国家之国会。“国民大会代表全国国民行使政权,立法院为国家最高立法机关,监察院为国家最高监察机关,均由人民直接间接选举之代表或委员所组成。其所分别行使之职权亦为民主国家国会重要之职权。虽其职权行使之方式,如每年定期集会、多数开议、多数决议等,不尽与各民主国家国会相同,但就宪法上之地位及职权之性质而言,应认国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会”。[⑨]孙中山著名的“权能区分”理论认为,“人民有权,政府有能”,该理论是建立在“政权”和“治权”分离的基础之上。[⑩]政权须由人民掌握,是以国民大会为组织,行选举、罢免、创制、复决之权;各院为履行具体职能之机关,监督官员履行职责的监察权具有政权性质。细察二机构之职责,实有不同。虽然二者都负有对公职人员的弹劾之职,但一则美国参议院的弹劾为政治审判,并依循严格的司法程序,而监察院的弹劾虽为去官之举,但在程序上有明显不同,并无最高法院首席法官主持,两造对峙之局面;二则美国参议院议员为民意代表,台湾地区监察院成员并非民选,故其“修宪”改民意机构为准司法机关,并废止监察委员享有的只有民意代表才能享有的言论免责权和人身特别保障权。1993年7月23日 ,“司法院”大法官会议作成释字第325号解释,解释指出“改制后的‘监察院’已不再是国会,但宪法规定“五院”体制并未改变。”[11]由于我国监察委员会尚在初创阶段,仅为试点,而相关规定亦未详尽,迄今并无制定《监察委员会法》或者《监察委员会组织法》等,特别是对“处置权”的具体内涵未作界明和列举,故不宜认定其为民意机关。且在目前试点阶段,《决定》规定地方监察委员会由“本级人民代表大会选举产生”,说明监察委员会依然从属于人民大会制度,而非人民代表大会的分支机构如参议院。

   同时,亦须将监察委员会与我国古代监察制度有所区分。一个值得玩味的现象是,学界将监察权和检察权的渊源都追溯至古代监察制度,似乎监察权和检察权确有相似之处,但在实际上,古代监察制度可资借鉴之处甚少,无论与现代监察还是检察理念皆势如冰炭。古代御史监察制度立基于人治,其设立是为了维护自上而下的君主统治,澄明“吏治”,巩固皇权。现代监察和检察理念源于人民主权,且古代并无程序合法和人权保障之理。所谓纠官,无非是皇帝身边的鹰犬,或为处置朋党之患,而由此导致的刑讯逼供、冤假错案、株连九族更是枚不胜举。[12]只有其实体内容给予现代监察和检察以灵感。古代监察制度包括“御史”和“给谏”两部分内容。“御史”负责“监官”,指纠弹百官;“给谏”负责“谏官”,指劝诫改正。监察权与检察权貌为神似,实则大异其趣。虽然两者都负有对官员的督察之职,但检察权为“国家的法律监督机关”,负责监督国家机关及其工作人员遵守和执行法律情况,改制前其“督官”体现在诉讼过程中,表现为侦查、公诉等,监察权的监督之职是对诉讼过程的不完全参与。而古代监察制度与现代监察理念之分殊,正是确立调查权原则、程序与界限的依据。此外,作为民意机关的全国人大和地方各级人大享有调查权,但此调查权非彼调查权,故实有必要在鉴别学说理论的前提下对监察委员会的调查权作初步检视,以示分别。

  

二、正当性:政治性、人民性和法律性的统一

  

   监察委员会调查权是“党的领导、人民当家作主和依法治国的统一”的体现。

   监察委员会调查权的理论基础是人民性与监督理论。宪法第2条规定“中华人民共和国一切权力属于人民。宪法序言第27条规定:“ 一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”官员接受监督,是社会主义国家政权人民民主主义本质之所在,也是调查权的宪法基础。

   督官之权的本质为监督,这是一项享有极为崇高地位的权力,诚如《决定》所言,“权威集中,统一高效”,非拥有至高地位者不能行之,只有拥有政权或者统治权的人民才享有对官员的监督权,故我国台湾地区一度赋予监察院以具备政权性质的民意机关之属性,意在强调其“人民性”,成就孙中山“万能政府”的理想。[13]这从一方面强有力地说明了监察权的人民性和政权属性,即只有人民有权监督官员,也是为什么早期台湾地区监察院作为民意机关的缘由。由于监察院成员毕竟非民选,“增修”条文一改其民意属性,而为准司法机关,并删除同意权。

   人民性是监察委员会调查权的理论基础,并蕴含着监督。我国宪法除第2条规定申明“人民主权”之外,宪法第27条具体阐明了公职人员接受监督的“人民性”内涵,即“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,”并将之具体化为“接受人民的监督,努力为人民服务”。该条或可简化为“依靠人民、联系人民、倾听人民、接受人民监督、服务人民”。这一“民有、民治、民享”的社会主义中国版本,清晰地表明了官员接受监督的基础来源。而在一个条款中以排比句式连续出现五次“人民”,具有排山倒海之势,其在修辞上的力量是强劲的,也是无可比拟的。此外,新时期党和国家领导人根据我国国情,对政权的“人民性”作出了积极、动人阐发。胡锦涛提出,“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。习近平格外强调人民性,指出政权的性质是“为了人民,服务人民,依靠人民,造福人民。”可见,人民作为政权之本,既为宪法明订,亦为监察委员会调查权之理据。

  

三、调查权的原则

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本文责编:frank
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