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杨帆:在“凯撒”与“公民”之间

——法国违宪审查制度演进的政治思想动因

更新时间:2017-08-22 23:01:57
作者: 杨帆  

   奥里乌与狄骥都反对卢梭的一元主权理论,但是他们的表述却各有侧重。奥里乌指出:“根据国家宪法的规则,任何公共权力机构都不具备无限主权,使之在行使权力或履行职能时不受控制……不可控制的主权仅在于国家,且它完全不可委代。所有受到委代的主权皆可被控制。”[19]奥里乌是法国国家咨议会(le Conseil d'Etat)制度的大力倡导者,这一机构的职能相当于法国最高的行政法院,负责认定一些具体或抽象的行政行为的合法性。他认为:“认定一项法律具有非合宪性(inconstitutionnalité)与认定一项行政规章具有非法性(illégalité)本来就没有什么区别。”[20]所以他认为没有必要设立专门的机构对法律的合宪性进行审查,在他看来“由法国的法院对法律的合法性进行司法审查,这一点并不存在任何的法律障碍。”[21]

   与奥里乌不同,狄骥的学术生涯一直受到孔德和涂尔干的影响,他的宪法思想主要体现在他的“社会连带主义”法学观。狄骥认为人并不是孤立存在的,他只有跟的其他个体相连接才能组成一个有灵性的社会有机体;法律规则的依归既不能是个人的主观权利,也不是虚无缥缈的国家主权,而应当是独立于此二者的一种集体主义法权。他一方面批判博丹的主权观念,另一方面也对十八世纪以来的、以卢梭民主论为代表的人权概念进行了解构。在违宪审查方面,狄骥主张经过了一些转化。起初他是反对建立宪法司法审查制度的;而后他又主张建立一种既不同于民主机构、也独立于执政者权力体系的专门机构进行宪法监督;进而他也主张可以由司法机关对法律的合宪性进行审查。在1930年出版《宪法学论文》第三版的序言中狄骥说道:“在这本书的第一版中,经过犹豫,我最终拒绝了法院可以对法律的合宪性进行审查的主张。而今天我发现这是错误的。我想强调,如果今天一个国家的人民还不能对法律的合宪性进行司法审查,那么他们就不是真正地生活在一个法治的政体之中。”[22]虽然狄骥的建议在第三共和时期都没有获得实施,但是时至今日,狄骥的法学思想在法国的影响力都是巨大的。这也一定程度上体现在了法国宪政制度设计的独特性上:法国的很多公法制度既不是个人权利本位的、也不是国家权力本位的,而是如狄骥所建议和主张的,是独立于二者的社会本位的制度。本文所探讨的宪法司法审查制度某种程度上也可以说是这种观念的演进和体现。

  

二、从“宪法委员会”到“宪法咨议会”:第四共和与第五共和宪政意识形态的对立

  

   (一)第四共和

   经过两次世界大战,法国于1945年获得了解放,于是开始着手重构宪政体制。那时法国社会的政治意识形态构成又发生了一些微妙的变化。代表威权主义的戴高乐将军获得了传统保守民众的支持,但是他们并没有在公共领域表现活跃。公共舆论基本被有左翼倾向的城市中产阶级占据。这也跟战后世界形势左转密切相关。1945年10月,经过全民公投,法国决定制定一部新的宪法(96.4%支持)。在制宪会议中,代表左翼势力人民阵线的三党(共产党、社会党、人民党)占据了绝大多数。他们首先制定了一部以议会为绝对中心的宪法,规定总统与总理都由议会选举产生,但是该草案受到戴高乐派的强烈反对,在全民公投中被否决。在重新进行的制宪会议选举中,左翼人民阵线三党还是占据了绝对多数。他们迅速制定的新的宪法草案。这份宪法虽然规定总统由国民直选产生,但是总统的权力几乎被架空。在戴高乐派再次强烈反对的情况下,宪法草案以微弱的优势获得通过(制宪会议投票308票比249票;全民公投930万比817万票,另有856万票弃权)。[23]虽然是三党妥协,但是这部宪法更多地体现了温和左翼社会党的意志,确立了议会主导的内阁制宪政体制,议会在与政府的关系中处于优势地位。从这部宪法制定过程的一波三折和各种权力的拉锯中,也可以看出当时法国社会政治思想的多元复杂与分裂,也似乎埋藏下来第四共和宪政体制的不稳定性根源。

   这部宪法一定程度上也是对第三共和“民主”意识形态的延续。不过创新之处在于它设立了一个新的机构——宪法委员会(le comité constitutionnel)。第91条第2款规定:“宪法委员会的成员包括:国民议会议长,共和议会议长,共和国总统,由国民议会于每年会期之始以党派比例代表方法在议员以外的人士中选出7名成员,以及共和议会在同样条件下选出之3名成员。”(第91条第2款)这是法国宪政史上第一次明确设立的专门的宪法实施监督机构。

   除了来自议会的成员占了宪法委员会成员的绝大多数以外,第四共和国的宪法也为它的运作设置了非常多的苛刻条件,并且有明显的“维护议会权力”的导向性。首先,只有国民议会的议长和总统在达成意见一致的情况下,才能向宪法委员会提出审查请求,其他任何机构和个人都没有权力提出。议长要参与这项提议还必须得到绝大多数议员的同意。(第92条第1款)其次,宪法委员在履行审查职能的时候,首先是要尽量协调议会两院的立场,如果两院立场一致则审查不再进行;在协调失败的情况下,宪法委员会再单独做出决定。第三,宪法委员会进行审查的依据只能是宪法正文并不包括宪法序言(第92条第3款)。而详细规定了公民基本权利的1789年人权宣言等内容正是存在于这部宪法的序言中的。也就是说第四共和国的宪法委员会制度并没有主动监督和保障实施宪法公民权的法源。最后,也几乎是最重要的一点,当宪法委员会审查认为一项议会制定的法律违反宪法的时候,它并没有权力直接宣布其无效,而是要将其退回议会进行重新讨论。如果议会坚持其初始立场,按照宪法93条的规定,则要延期至宪法相应的条款进行修改之后再进行公布。这就意味着,在这套宪政监督体制下,一部议会制定的法律如果违宪,最终的结果甚至可能是宪法要做出相应的修改,这与监督和保障宪法实施的理想显然背道而驰。

   从相关的各种规定可以看出,第四共和国的宪法委员会制度的立法目的显然不是对于违宪行为(尤其是其中的议会立法行为)进行纠正,而只是对处于核心的议会制度进行了补充,甚至可以说它只是议会宪政体制的“一个点缀”。[24]宪法委员会在其12年的生命中,仅仅启动了一次审查程序,而这次审查最终还以议会两院意见达成一致而宣告结束。[25]所以难怪有学者评论道:“宪法委员会与其说是违宪立法审查机关,不如说是议会两院的调解机关和宪法修改的准备机关。”[26]实践中,其作用几乎没有显现出来。

   如前文所述,第四共和违宪审查制度的失败,一定程度上要归因于当时法国社会多元复杂的政治思想对立。一方面,经过两次世界大战,当时的法国社会依然弥漫一种激进主义的民族情绪,人们依然相信“民主”的价值位阶要高于其他的事物,包括“法治”。代表民主的议会的权力是其他权力的来源,也可以凌驾于其他权力之上。另一方面,这样的议会体制也并没有给法国社会带来稳定与有序。战后短暂的第四共和国是法国近代历史上最动荡的时期之一,各种政党、团体不断地进行着权力斗争与分化组合,内阁走马灯式地更换,内政外交也陷入交困。戴高乐在其回忆录中曾经如此评价第四共和的政体:“这种制度在过去12年内一再做出了各种表演。在国民议会和共和议会内部,议员们的各种不断翻来覆去的政治组合、阴谋诡计和脱党变节不断地发生,加之,政党的大会和委员会的种种建议,又受到报纸宣传、党派会谈、团体组织压力的影响。……各届‘政府’全是依靠妥协而组成的,刚一成立就四面受敌,有时由于内部倾轧和意见分歧随即发生动摇,以致成立不久就被一次投票所推翻……”[27]稳定的宪政秩序很难持续,作为重要宪政机制的宪法委员会就更难发挥作用;同时反过来,因为宪法委员会的作用无法彰显,法国第四共和国的政治秩序就会变得更加混乱。于是,在其之后,由戴高乐派起草的第五共和国宪法就希望着力解决这个问题,以期实现稳定的政治社会秩序。

  

   (二)第五共和

   1958年,当法国因阿尔及利亚战争陷入内外交困之时,戴高乐将军重新上台执政,并被授权拟定一部新的宪法交付全民公投。实际上,早在1946年,戴高乐就在著名的贝叶演说中提出了他的宪法主张。他在分析了法国的政治文化和当时的困难和目标:“长期的动荡不安使国家的政治生活危机重重,也使高卢人由来已久的好分裂,喜争斗的倾向愈演愈烈……今天的世界里出现了两种对立的意识形态……政党对立成为国家政体的基本特征,政府已无法在任何问题上达成一致,国家的最高利益被弃置不顾……为了国家的未来和民主,我们必须正视现实,建立全新的政治体制,以维护法律的信誉,政府的团结,行政管理的有效,国家的尊严与威望。”[28]据此,戴高乐主张国家元首在政治生活中应该拥有绝对的权威,“政府的行政权力应该来自国家元首。国家元首应超越一切政党,由一个包括议会在内的更为广泛的选举团进行选举……国家元首有权超越政党或者通过政府会议进行裁决,或在出现重大分歧时直接交由公民投票选举。国家处于危急关头时,国家元首有责任维护国家的独立,保证法国签署的条约得以实施”。[29]作为法国政治中威权主义的代表人物,戴高乐认为只有加强总统的权力并限制此前权力极大的议会,才能终结法国不稳定的政局,重新树立大国地位。

   根据这样的指导精神,在戴高乐主持拟定的第五共和国宪法中,一个专门的“宪法咨议会”被正式提了出来。与此前宪法委员会的设立目的正好相反,宪法咨议会在设立最初主要是为了方便总统权力对议会的权力进行制约和掌控。用宪法起草的重要参与人德布雷(Michel Debré)的说法就是:宪法咨议会的职能正是“防止议会制度出现差错”。[30]它的设立目的有点类似于此前提到的拿破仑或者路易·波拿巴曾经设立的违宪审查机构。戴高乐要藉由这一机制把宪政问题的解释权、审查权从议会手中逐渐转移至总统的权力范围,实现“强人”治理下的“威权平衡”。这个制度的设计也参考了在法国运行了百余年的国家咨议会制度(le Conseil d'Etat)。在没有完全承担和履行法国的最高行政法院职能之前,国家咨议会最初由权力者(拿破仑)设立的目的正是为了给其施政提供咨询和帮助,并规范行政行为的行使。

   第五共和国的宪法把宪法咨议会的规定放置在第六章,在“总统”、“政府”、“议会”之后,但在“司法机关”之前。这一方面显示了其重要性,另一方面也凸显其为独立的权力机构。宪法咨议会由任命制委员和法定委员组成。任命制委员9名,总统、国民议会议长和参议院议长分别任命3名,任期9年,不得连任,并且每三年改选三分之一。法定委员指的是共和国历届卸任的总统为当然终身制委员。在实践中,迄今为止只有第四共和国的最后两任总统在宪法咨议会的创立初期(1959~1962)曾经使了委员的职权。由于戴高乐本人在卸任后并没有参与宪法咨议会的运作,其后所有的卸任第五共和国总统也都没有履行法定委员的职权,所以今天法定委员已经演变成一种荣誉性的安排了。

1958年宪法第61条第2款规定,为了保证议会制定法律的合宪性,在法律未公布前,共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长,都有权提请宪法咨议会进行合宪性审查。此即“事前审查”原则。宪法咨议会拥有对各种社会组织法、议会法律或者规章的合宪性审查权。并且,这种审查是终局性的,立即发生法律效力且不能上诉,它的决定对于所有行政机关、司法机关都具有强制执行力。除了对提交的法案进行合宪性审查意外,相比较而言,宪法咨议会的主动职权也得到了很大的扩充。首先,当议会颁布的法律和政府的条例发生冲突时,宪法咨议会可以主动扮演仲裁者的角色。也就是说宪法咨议会有权认定哪些是议会的职权、哪些是政府的职权。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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