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王曙光 徐余江:混合所有制经济与国有资产管理模式创新

——从委托-代理角度出发

更新时间:2017-07-20 15:20:32
作者: 王曙光 (进入专栏)   徐余江  

   摘要:本文从委托-代理理论出发,创新性地提出国有资产管理中四重委托-代理关系的生成机制及法理基础,并逐层探究四重委托-代理关系引发的问题及解决机制,提出顶层构建一元终极所有者、中间层塑造人格化积极股东、底层实行市场化运作、国有资产红利分配的系统解决机制。本文全面分析并设计了四类混合所有制企业与国有资产管对应策略,并对国有资产管理模式创新中五个重要核心机制进行了深入探讨。

   关键词:混合所有制经济;国有资产管理;委托-代理理论

  

一、   引言

  

   国有资产管理体制改革是国有经济改革的重要组成部分,随着混合所有制经济构建成为新时期中国经济与国有企业改革的重要战略实践,国有资产管理模式创新研究将为国有资产保值增值、提升国有资本竞争力、放大国有资本功能提供更有力的理论支撑及实施参照。本文尝试从委托-代理理论出发,对当下国有资产管理体制存在的弊端及未来的机制创新进行系统探讨。

   委托-代理理论由美国经济学家伯利(Adolf Berle)和米恩斯(Gardiner C. Means)在20世纪30年代提出,该理论主要研究信息不对称条件下企业的所有权与经营权分离问题,以及企业内部激励与约束问题,大大改进了经济学家对企业所有者与经营者之间内在关系以及更一般市场交易关系的理解[1],为研究企业制度、资产管理、公司治理提供了理论支撑。

   西方委托-代理理论的生成机制与企业制度(比如股份制)变革紧密相联,企业委托-代理关系受公司治理结构及外部环境等变量因素影响,其成果已经在资产管理、市场交易、社会法律等诸多领域得以应用实践。

   我国国有资产管理委托-代理关系研究根植于国有资产管理体制改革的时代特性及阶段性实践,一方面,从公有制经济与股份公司的激励与监督机制出发,部分研究成果认为国有企业委托-代理关系的巨大代理成本及监督机制不健全制约国有资产效益提升[2];初始委托人的监督积极性和最终代理人的工作努力水平随公有化程度的提高和公有制经济规模的扩大而递减[3];有研究通过分析分权式国有资产多层委管制的局限性,提出加强来自终极所有者的所有权约束, 实行中央对国有资产的统一管理下的多元运营机制[4]。另一方面,一些成果针对本世纪初国有资产管理委托-代理关系的现状,以授权投资机构、中央政府与地方政府等为对象研究国有资产所有者缺位问题[5]及委托-代理有效性问题[6];或整体性研究多重委托-代理关系的存在问题,主要讨论代理链条过长、所有者缺位、激励不相容等问题[7]。十八届三中全会以来,有学者研究认为构建国有资产管理体制新框架,国资委应由出资人、董事会的双重职责向“干净”的出资人转变;为避免委托-代理管理链条过长,增加交易成本,国有资本投资运营公司不宜进行股权多元化[8]。从国有资产经营管理监督和预算制度方面,有研究认为,构建一个包括对国资委的监督在内的国有资产经营管理监督体系是深化国有资产管理体制改革的重要内容;建立国有资本经营预算制度既是国有资产管理机构依法履行出资人职责的重要方式,也是推进国有经济布局和结构调整的重要手段[9]。

   随着混合所有制经济改革深入,国有资本投资运营平台改组组建加速,国有资产管理委托-代理关系层级、委托人效用诉求、代理人市场化、所有者缺位、交易成本等方面发生了新的变化,对国有资产管理模式创新提出了新要求。

   本文在已有国有资产管理委托-代理关系研究成果基础上,深入分析现行国有资产管理委托-代理链条中的各层级关系,理清每一重委托-代理关系的生成机制及法理基础,探讨每一重委托-代理关系引发的问题及解决机制,系统性、全链条分析委托-代理关系引发的委托风险与代理风险,并结合混合所有制经济构建,提出以投资运营公司为中间层,塑造人格化积极股东,对其下属的国有企业投资运营采用市场化机制,这种人格化积极股东塑造和市场化运作机制是混合所有制经济健康持续发展的重要保障,也是国有资产管理模式创新的重要内容。文章还分析四类混合所有制企业与国有资产管理、投资运营公司内在关系并设计对应策略,最后对国有资产管理模式创新中五个重要核心机制进行了全面深入探讨。

  

二、我国国有资产管理中的四重委托-代理关系

  

   基于现行国有资产管理制度运行现状,本文尝试以委托-代理角度探讨混合所有制经济与国有资产管理模式创新,对现行国有资产管理运行系统中的全体人民(全民所有财产)、全国人民代表大会、国资委、国有资本投资运营公司、国有企业等五大主体之间的委托-代理关系进行分析,理清了现行国有资产管理制度中的四重委托-代理关系生成机制与法理基础。

   (一)第一重委托-代理关系:全体人民与全国人民代表大会

   从法律上讲,我国国有资产属于全民所有,但是作为个体的公民无法直接对国有资产进行管理与运营,现行制度安排下,通过委托全国人民代表大会代理国有资产管理,由此形成全体人民作为委托人、全国人民代表大会作为代理人的第一重国有资产管理委托-代理关系。法理上可以参见《宪法》中关于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定。

   (二)第二重委托-代理关系:全国人民代表大会与国资委

   全国人民代表大会作为国家最高权力机关,主要职责涉及国家根本大法立法、监督宪法执行、制定与修改法律、国家重大事件审议批准等相关事情,不具有国有资产直接的、实际的投资运营管理的职责和能力。由此,全国人民代表大会作为委托人,将国有资产委托给国资委进行管理,形成国有资产管理中的第二重委托-代理关系。全民所有财产通过全国人民代表大会授权,国资委成为全民所有财产的天然代理人。

   (三)第三重委托-代理关系:国资委与国有资本投资运营公司

   随着市场经济及现代企业制度发展,国资委作为政府部门,同样由于不具备直接的、实际的国有资产投资运营管理的职责和能力,需要通过委托-代理,寻找到具有国有资产管理的专业化代理人,以实现国有资产保值增值;而国有资本投资运营公司作为市场化资产管理代表,具有专业化的代理能力。由此,国资委授权国有资本投资运营公司代理管理,形成国资委与国有资本投资运营公司第三重委托-代理关系。这一层委托-代理关系中,国资委既是上一层级的代理人,也是这一层级的委托人,这也是国有资产管理委托-代理关系中的主要特征即角色重叠。

   (四)第四重委托-代理关系:国有资本投资运营公司与国有企业

   国有资本投资运营公司作为股东,投资企业形成国有独资公司或股份有限公司,或开展国有资产运营,由国有企业的经营者具体对企业进行经营和管理,由此形成国有资本投资运营公司与国有企业的第四重委托-代理关系。

  

三、四重委托-代理关系引发的问题及解决机制

  

   (一)第一重委托-代理关系引发的问题及解决机制:国有资产红利分配机制的构建

   国有资产属于全民所有,但是每一个公民并不能直接对国有资产进行运营管理,因此须通过委托给全国人民代表大会进行管理。在这一重委托-代理关系中,“全民”仅仅是理论上的所有者,而不是现实所有者,不是独立法人,不具有市场商业化行为能力。这一重委托-代理关系引发的问题是:所有者对国有资产收益情况并无直接感受与体验,两者相关性较弱,两者之间的激励约束机制松耦合,由此容易影响国有资产保值增值,造成国有资产流失,减缓现代企业制度建立进程;有学者认为在这一层委托-代理关系中,如果把法律上的所有者与事实上的所有者之间的关系理解为一种信托托管关系,将有助于问题分析。[10]同时,市场化的委托-代理关系往往存在重复多次博弈关系,通过博弈减少委托-代理成本,实现代理关系均衡,而这一重委托-代理关系仅是单一博弈关系。如何通过市场化代理人制度来实现重复博弈机制,避免代理人制度的独占性、唯一性、同质化,增加代理人的替代性、差异化,避免摊薄委托人控制权,是国有企业资产管理中多层级委托-代理关系中存在的共性问题。

   从代理人角度分析,尽管《宪法》中规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,但是针对国有资产法理表述应该更加明确与具体,以充分体现人民作为国有资产产权所有者权利,体现国有资产全民所有的法律意义。

   另外我们看到,从初始委托人到最终代理人之间链条过长,应建立国有资产红利分配机制,考虑将部分国有企业股权划拨至全国社保基金理事会,解决社会保障等问题,增强全体人民作为初始委托人共享国有资产红利的幸福感,由此建立整个链条上的信息及约束反馈机制。

   (二)第二重委托-代理关系引发的问题及解决机制:顶层构建“一元终极所有者”

   通过全国人民代表大会授权,国资委成为国有资产管理的天然代理人。第二重委托-代理关系存在委托人所有者缺位、代理人道德风险问题。

   为解决委托人所有者缺位等问题,尝试通过顶层构建“一元终极所有者”的战略设计,实现以全国人民代表大会为代表的一元终极所有者。

   全国人民代表大会作为委托人,作为“一元终极所有者”,一方面需要呼应从“管资产”到“管资本”的国有企业改革战略调整,制定相应的国有资产管理法律,涵盖国资委等国有资产管理运作系统的各个方面,明确激励与约束制度,促进国有资产管理系统良性运转;另一方面,应制定国有资产管理“母法”,将竞争性、垄断性、公益性、资源性等各类国有资本全部涵盖,文化机构、金融机构、国防部队、地方省份的国有资本一并纳入。

   国资委作为国有资产代理人,能否有效地实施国有资产管理,真正反映人民的意愿并对行为后果负责任,还存在很大的疑问,这其中缺乏相应的监管,可能存在代理人道德风险问题。其解决途径是通过全国人大立法实施国资监管,明确国资委相应的责权利,形成可修正的考核制度,避免代理人道德风险产生,形成有效激励约束机制;另一方面,国资委关于国有资产管理的相关法规的颁布实施也都需要通过全国人大的审议批准才能有效。

   (三)第三重委托-代理关系引发的问题及解决机制:中间层人格化积极股东的塑造

国资委与国有资本投资运营公司,目前仍然是行政性委托-代理关系,而非市场化委托-代理关系,其激励与约束机制不够完善。国资委既是监督者,又是政策制定者,承担多重角色。委托人与代理人之间应是平等关系,但是在行政性委托-代理关系中,国资委与国投公司更多是上下级关系。国投公司作为人格化积极股东的动力不明显。国资委与国投公司之间的委托-代理关系市场化程度底,退出与替代机制不完善,存在代理人指定式、单一化等非市场化现象,其根源在于代理人市场化制度尚未建立。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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