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文贯中:真正的土地市场才能改变分类比例的扭曲

更新时间:2017-07-15 08:02:36
作者: 文贯中 (进入专栏)  

   我在土地制度的观点上,几十年都没什么变化,归根结蒂,主张要允许土地私有,允许民间拥有土地,以便尽快产生真正的土地市场,并用土地市场配置除公共用地之外的所有土地。中国面临的严峻的经济结构性扭曲和产权改革严重滞后有关,改革现有的地权安排越来越有必要。

   我1979年进入复旦大学,先花了整整一年时间学习《资本论》。资本论对市场经济作了严厉批评,但同时,也向自己提出一项严峻的挑战——如何克服自己所批评的市场经济的弊病。马克思主义的标准答案是,用中央计划来实现按比例地发展国民经济的任务,认为用中央计划可以防止市场经济中经常出现的过剩和短缺,并避免贫富差别过大。

   无论是市场经济还是计划经济,按比例地配置资源确实是经济学的一个核心问题。但是,所有试用中央计划体制的国家,其结果比市场经济还糟,既无公平(特权阶层的普遍产生),更无效率。中国因为及时改革中央计划经济体制,虽然不很彻底,但避免了经济的大崩溃,并取得了高速增长。对最近40年来的成就的原因,见仁见智。有人说,这种成就来自计划经济加一点市场经济所带来的好处。也有人说,今天的成就,主要是大力引进市场经济的结果,而之所以还存在问题,是引进市场经济不彻底。我持后面这一派的观点,认为要继续市场导向的改革,才能解决今天面临的很多问题,包括收入分配不公、资源配置无效等。

   今天我们讨论的是土地制度,土地在要素中的地位很特殊,是一切生产活动的载体。土地配置的核心问题是要确定不同用途的土地之间的分类比例,满足生产和生活的需要。土地和其上所载的物业,用途有千万种,为此要有各种各样的土地用途分类,核心是如何确定这些分类之间的比例。目前,中国土地基本由政府官员决定分类。而问题是,官员决定的分类比例错了,如何纠错?事实证明,在土地市场缺位的情况下,错误的分类比例并不会自动纠正。土地分类的比例错了,意味着作为经济活动的载体的比例错了。那么,载于其上的经济结构必然会越来越扭曲,对城市化也会造成很大的负面影响。

   城市化是我特别关心的问题。作为世界上最大的农本民族,要使人口整体从低收入上升到高收入,最有效的途径就是通过内生性的城市化,使大多数农村人口迁入各类城市,成为拥有平等权利的市民。如果城市化受阻,那么人口整体上升到中产阶级、甚至高收入的途径就会被堵塞,最吃亏的主要是农村的穷人。计划经济下的传统途径,如参军、上大学等,固然能创造一些机会,但非常有限。市场经济下,如果城市化停滞,农村人口整体上升到中等收入的通道必然受阻。经济增长也会因内需的难以扩大而受阻,城里的很多财富没有足够的人口接手,其价格也不可支撑。没有稳定价格基础的财富必定是虚妄的,迟早变为泡沫而破裂。

  

土地分类比例的扭曲

  

   以下的发言会经常用到土地的分类比例这一概念。这个概念特指为了满足人们生活和生产的正常需求,不同用途的土地之间必须保持某种比例。经济学的核心内容就是资源怎样有效地分到各种产业结构中,满足生产和消费需求,正常的经济结构一定要求各个经济部门维持某种比例。

   这次演讲焦点是土地这个要素。所以,我想主要讨论土地的分类比例。决定这一比例的主体只有两个:市场或政府。由政府决定,需要实行土地公有制。政府其实应该只是代理人,因为名义上土地要么是农民集体所有,要么是全国人民共同所有,但政府的代理人身份在中国的体制下成了政府主导。这种由政府决定分类比例,并直接配置土地的效果一开始似乎不错,弊病没有立即显现,北京、上海等一线大城市的旧城改造似乎很顺利,卖地财政给地方政府以源源不断的资金。尽管包括我在内的学者不断呼吁,这种土地财政不可持久,后果严重,各地政府不为所动。

   完全由政府主导决定的土地分类比例因无法自动纠错,其扭曲越演越烈。我们目睹的现实是:一边是大量抛荒的农地,闲置的工业园区,连排成片的空置楼宇,四处涌现的空城和不断膨胀的房屋泡沫;一边是农村的空心村日益增多,城市的廉租房和廉价房严重短缺,城中村四处曼延,2.6亿外来打工者只能浮游于城市边缘,6000万留守儿童与父母分居。

   本来,发生分类比例的扭曲,在有土地市场的情况下,是会自动纠正的。为什么在中国却无法自动纠正呢?有人鼓吹每一块城市土地的用途必须由政府决定,政府则按自己的偏好,而不是民众的实际需求,决定土地的分类。结果,几十年来,所拨的建设廉租房和廉价房的城市用地微乎其微,拨于豪宅的土地越来越多,远远超出城市化的主要对象——外来打工者——的收入水平。城市化要化的主要就是农村来的人口,这是城市化的定义。将近3亿农民工进城打工,总要找住的地方,这是不以任何人的主观意志为转移的,中国制定城规和区划的官员却无视他们的需求。可是,这无法阻挡他们寻找暂时栖身之处的强大动力。中国到处存在类似贫民窟的城中村,便成了他们的归宿。顺便作一些对比,我去过许多中国的城中村,也去过一些国家,包括巴西的贫民窟。虽然环境差是共性,但人家至少一家人是团聚的,有其乐融融的一面;中国的农民工,一般则处于形影相吊的状态。

   内生性的城市化提供了社会流动性的最大机会,只有内生性的城市化,才能把绝大部分农村人口集中到一起,以穷尽规模报酬递增的红利。即使是穷人,集中在一起,扶贫的成本也可以因规模报酬递增而极大地下降。试想把穷人分散在960万平方公里上,如何将他们的现代化服务和收入水平提高到城市的水平?人数那么多,散得这样开,路途那么遥远,基础设施那么差,怎么去帮助他们呢?你补助多了,他们就不出来了,甚至已在城里打工的农民工都会返回农村,坐等补助,那你不是会养越来越多的懒人吗?政府的逻辑很奇怪:一方面将已经不远万里,主动来到城市,来到他们面前的农村穷人赶走;另一方面,政府又派人到深山老林中去,表示要不惜代价地为他们扶贫。为什么不用内生性的城市化这种可以发挥规模报酬递增的途径去扶贫呢?

   回到分类比例这个问题上来。鼓吹由政府决定每一块土地的用途,就等于说,政府可以决定不同用途的土地之间的最终比例。在计划经济下,一直想通过中央计划来达到按比例发展,使经济的各个部门能协调增长,可是,这一理想从来就没有实现。原因是消灭了市场,就没了关于供与求的足够信息。从1978年起,开始探索用市场机制来实现按比例地发展。这当然是对的。但是,将近四十年后,经济结构的严重扭曲依然存在。为什么呢?

   原因是旧的计划经济体制的遗留部分仍在顽强地发挥作用,使得中国只能做到产品配置的市场化,要素的配置仍然由政府垄断。这种制度安排,即使在马克思主义的原理看来,也是奇怪的。根据经济基础决定上层建筑的马克思主义的原则,中国的经济基础变了,上层建筑自然要变。但是,中国的上层建筑的改变严重滞后。例如,现行的土地制度,土地用途的分类和管制制度,都是从计划经济体制遗留下来的,这些制度却变得很少。正是这些制度扼杀了真正的土地市场的诞生空间。

   为什么在一个没有土地市场的经济中,土地的分类比例一定会失调呢?我的理解是,如果只讲供给,无视需求,特别是将某些阶层的需求看作洪水猛兽,故意无视(例如农民工对住房的需求),或者只讲需求,不讲供给,特别是针对某些阶层,故意不提供土地(例如不但拒不提供建造廉租房和廉价房所需的土地,又通过不断拆迁城中村以进一步减少这类土地供给),是不可能真正达成供求均衡的。供给和需求必须放在一起,才能达成均衡点,决定均衡的量及均衡价格。

   影响供求的不仅有经济因素,还有大量的非经济因素,比如社会的、政治的、气候的、文化的、心理的……这些因素很难数量化。即使以后有人工智能,加上计算机,也无法数量化这些因素。只有公开交易而又允许价格浮动的市场,才能通过试错,最后变成一系列的均衡价格。这些价格反映了资源和产品的相对稀缺性。与此同时,这些价格所引导的各种产品和要素的供应量,就构成配置的正确比例。政府最多针对市场失灵而加以一些干预,让市场发挥决定性的配置作用。

   这里的关键是,均衡价格和均衡量必须同时决定,不应该将价格和它对应的量割裂开来。这是计划经济体制所抱的幻想,最后导致各种量严重偏离其均衡价格,不是过剩,就是短缺。这也意味着,如果要素是不准自由交易的,那就不会有要素的价格产生出来,要素供应的量一定会偏离均衡价格所要求的量。所以,通过自由交易形成的价格对要素的配置是至关重要的。离开交易的自由,离开均衡价格,奢谈供给侧的改革,是天方夜谭。而能让一切因素,包括各种非经济因素数量化,成为均衡价格的一部分的唯一机制就是市场机制。

  

健康的土地市场才能带来双赢

  

   有人说,中国已经有了土地市场。但是,中国有的是政府垄断的土地市场,产生出来的价格是垄断价格,并不反映土地的稀缺性。在这种市场上,政府在获得农民的土地时可以垄断性地压低价格(monopsony),在向开发商让渡使用权的时候,又可以垄断性地抬高价格(monopoly)。这种做法既扼杀土地的自由交易,又产生误导性的价格。现在中国没有真正意义上的土地市场,这是由宪法规定了的。根据宪法第十条,土地自由买卖是明文禁止的。所以,政府名正言顺地决定土地的分类,同时也等于决定了土地的配置——用“量”,而不是价格来配置土地要素。

   有人认为,在发达国家也有区划和规划的概念,并加以严格实施,这不是等于是通过“量”,而不是通过土地价格来配置土地吗?其实,区划和规划的产生是有原因的,而且是很近代的事。古代农业社会,人跟人之间住的很远,所从事的生产也不会产生大量的污水、噪音,是一种天人合一的环境,所以没人想到要去限制土地的使用。到了近代,工业化和城市化发生了,人跟人、人跟企业、企业跟企业都在近距离之内相互活动,噪音、污染等变得越来越不可忍受,而公共用地十分稀缺。所以,经过一段时间无序的城市化发展以后,越来越多的有识之士认为,为了公共利益,防止负外部性,土地的用途是需要管制的。所以,1916年纽约第一次出现了现代意义上的城市区划(Zoning Ordinance)。

   但是,在发达国家,因为土地是私有的,并且可以自由交易,每个人有动力使自己的土地及其上的物业价值极大化。规划和区划并没有取消那里的土地私有和自由交易,其作用可以拿过滤器作比喻——在有过滤器的情况下,水还是可以自由流动,但抵达用户前,先要过滤,截留其中的杂质。区划和城规对业主根据自己的物权和产权,追求物业升值的各种努力,并不盲目阻止,但是,如果对公共利益有损害,带来了负外部性,就会给出建议和要求。城规会预留公共绿地,基础设施用地,政府用地等;而区划部门会根据城市规划,大致划分不同功能区内的土地用途和建筑类型。但是,并不禁止物业的自由买卖。每一种物业有各种不同的可能用法,可供业主选择。只要业主通过技术处理,达到了标准,就可以维持原来的设计,或改变设计,找出新的使用自己物业的途径。

   技术进步对城规和区划的影响是很深刻的。比如,曼哈顿号称富人云集的上东城,房子价格动辄几百万,几千万美元。可以想象,洗衣房、餐馆、夜总会、电影院等污染或噪音很大的商业服务一开始很难在那儿生存;但是,随着现代技术的发展,污水处理,通风排烟和噪音隔绝的能力越来越强,对洗衣房、餐馆、影院、夜总会等的限制就越来越松,甚至一些工场都被允许存在。

这说明,本来区划很严格、很刻板的地方,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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