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郑毅:论宪法实施机制的“双核化”

——以民族区域自治法制为例

更新时间:2017-07-13 10:31:57
作者: 郑毅  
这不仅对民族问题的法制化给予周延性覆盖,其本身也构成了《宪法》文本的重要组成部分,民族条款占到正文总篇幅18.1%,这在新中国成立以来的4部宪法及曾作为临时宪法的《共同纲领》中占比是最高的。相关占比统计如下图所示:

   第二,在逻辑上,宪法中的民族问题规范实际构成了我国民族法制的总纲。如序言第11段对民族关系的历史性描述、第4条对民族问题(尤其是民族区域自治制度)的总则性规定、第112-122条对民族区域自治制度的根本性规制等。而现行民族法制则在结构上对宪法民族条款结构的细化和衍伸:《宪法》第4条发展为国家民族法制体系总纲,由诸多法律、法规和地方立法所承接;《宪法》序言第11段丰富化为《民族区域自治法》的六段序言;第112-122条细化为《民族区域自治法》的共73个条文的正式规范;其他宪法民族条款亦被大量下位立法所发展、贯彻和落实。

   第三,在体系上,中国民族法制的核心规范——《民族区域自治法》本身亦属于宪法类规范。在传统法理学和立法学上,其被表述为“宪法性法律”;而在2011年的《中国特色社会主义法律体系白皮书》中,《民族区域自治法》则被明确定性为“宪法相关法”,即“与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范,调整国家政治关系,主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律,维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律,保障公民基本政治权利方面的法律”。在《白皮书》阐释宪法相关法的五段篇幅中,《民族区域自治法》更是唯一被整段论述的法律。有学者亦指出:“民族区域自治法是其名称由宪法规定的唯一的基本法,也是除宪法外写有序言的第一个基本法,还是援引宪法条文最多的基本法。”[10]该法与宪法的紧密联系可见一斑。

   在法制实践中,也正是由于民族法制的宪法性定位,才使得相关重大问题的诠释获得了坚实的规范基础。如,从《民族区域自治法》的结构上来看,决定民族区域自治实施成效的核心要素有二,一是该法第三章规定的自治机关的自治权,即内涵式发展的角度;二是该法第六章规定的上级国家机关的职责,即外部性匹配的角度。就法理而言,不论是自治权实施行为抑或是帮助照顾行为,相关条款真正落实的关键在于行为主体的明确性。这显然须先回归宪法文本寻求答案:一方面,《宪法》第112条将实施自治权的主体——自治机关定位为民族自治地方的人大和政府;另一方面,《宪法》第122条将帮助照顾民族自治地方的主体定位为“国家”。但随之而来的追问是:作为自治机关的“人大”中是否包含人大常委会?作为帮助照顾主体的“国家”又究竟所指为何?其与《民族区域自治法》中的“上级国家机关”的逻辑关系又为何?对于第一个问题,从五四宪法的“未明确”到七五宪法的三元结构再到七八宪法的二元结构,[11]再结合《民族区域自治法》第4条的相关规定,基本可得出肯定的回应;[12]对于后两个问题,从五四宪法的“上级人民政府”到七五宪法、七八宪法的“上级国家机关”再到现行宪法改称的“国家”最后到《民族区域自治法》对“上级国家机关”的恢复,基本可得出立法、行政、司法“三位一体”的结构以及“国家≥上级国家机关”的结论。[13]又如,《民族区域自治法》第19条和第20条分别规定了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权以及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通与停止执行权,然则这两类变通权限的关系何在?其与以《刑法》第90条为代表的近20部法律单独授予的民族自治地方变通权力的关系又何在?如果不回归宪法文本,对《宪法》第115条和第116条的外部解释结构详加考察,是很难得出科学结论的。[14]

   总之,虽然民族法问题在科学研究层面属于相对独立的问题域,但这并不影响在法律部门层面对民族法制核心问题的宪法定性。正视这一判断并在此基础上展开充分的规范主义建构,将在新时期民族法制的发展过程中扮演重要角色。

  

四、第二次“飞跃”:宪法规范实施化


   如果说“民族法制宪法化”的核心价值在于解决民族法制的静态定位及“有法可依”问题,那么随之而来的动态实施的追问和“有法必依”的需求则显然应交由“宪法规范实施化”来实现。宪法中民族规范的实施在理论上又可分为直接实施和间接实施,而在目前宪法实施基本制度的一揽子方案尚未明晰的情况下,间接实施无疑将继续扮演突破性的角色——“宪法不会直接发号施令,而是通过立法制度的运作,或者司法制度的运作,以及宪法保障制度的运作,使问题获得符合宪法规范要求的解决。”[15]然而,即便是间接实施,目前宪法中民族规范条款的“落地”仍面临诸多困境。

   第一,就基础而言,现行宪法中的民族规范主要通过在转化为具体的法律条款的明确、细化和丰富的过程中获得实施。以民族区域自治法制为例,其直接的规范依据在于《民族区域自治法》第1条规定的“中华人民共和国民族区域自治法,根据中华人民共和国宪法制定”。申言之,《宪法》第三章第六节的11个条款中的11个条文中,有8个条文属于具体自治权类型的列举,其可进一步分为“一条一权”(如第116条)和“一条数权”(如第119条)两种模式。这8项(类)自治权直接构成《民族区域自治法》第三章27项具体自治权的规范基础。其中,几个“一条一权”的宪法条款尤值重视,因为在现行宪法总共138个条文中为某个自治权专辟一条的“规范待遇”本身就彰显了立宪者的重视程度。然而即便是这类“专宠”条款,其实施程度也差强人意。以现行宪法在1982年专门恢复的第120条民族自治地方组织公安部队权为例,一方面,《民族区域自治法》仅以第24条全文照抄,未作任何面向具体实施和操作的充实与细化;另一方面,实践中155个民族自治地方亦并未真正组织一支此类公安部队,规范和实践的巨大落差进一步凸显了此类“睡美人条款”的实施困窘。[16]

   第二,作为中国特色社会主义民族法制的核心规范,《民族区域自治法》的实施在相当程度上成为评估宪法中的民族规范实施效果的风向标。长期以来,许多基层民族自治地方对该法曾广为流传“只有慰问信,没有慰问金”的评价,随着国家法治建设的不断深化,如今该法的实施情况虽已有了相当的改善,但仍面临诸多困境。全国人大常委会曾分别于2006年7月至9月和2016年7月至9月对《民族区域自治法》的实施情况开展过两次全国性的执法检查,而《民族区域自治法》重要条款的落实、配套法规建设以及相关部门的实施意识等则成为两次评估结果的共性内容[17]——亦即在2006年至2016年的十年期间,前述问题并未得到根本性解决。此外,实践中甚至还出现过某些部委的个别同志出于狭隘的部门利益考量将实施《民族区域自治法》全部诿责于民族事务部门的错误认知。而前述实施困境基于“奶酪效应”[18]在向基层下渗的过程中被不断放大,逐渐衍生出新的民族法制实施障碍。

   第三,宪法中民族规范的实施不仅强调中央立法的配套落实,更要求民族自治地方立法的协同发展。在中央层面,自2005年《国务院实施〈中华人民共和国族区域自治法〉若干规定》实施以来,国务院相关部门规章配套滞后的问题就显得相对突出;在地方层面,作为级别最高的民族自治地方,自治区的“小宪法”自治条例长期阙如的问题亦由此走到前台。而无论从规范位阶还是效力位阶来看,后者无疑更值关注。[19]而长期以来,基于上位法规范的不明确、民族工作重心的转移、作为批准机关的全国人大常委会过于谨慎的态度等多方面复杂因素的影响,五大自治区在出台自治条例的问题上推动乏力,学术界甚至出现了“放弃自治区自治条例而代以集群化的单纯性条例”的“曲线救国”策略,[20]虽然新意纷呈,但却难逃回避主要矛盾乃至饮鸩止渴的诘问,实际上并不利于相关问题的彻底解决。[21]

   当然,近年来宪法中民族规范的实施亦并非乏善可陈。如,2015年3与15日修改的《立法法》第72条和第82条参照设区的市立法权改革,分别赋予30个自治州人大及常委会制定地方性法规的权力、政府制定地方政府规章的权力,不仅使自治州获得了与五大自治区相一致的“一般地方立法权+自治立法权”的二元立法权结构,更在相当程度上对《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”的贯彻和落实。又如,同样是基于2015年《立法法》的修改,市级立法权主体由原先49个“较大的市”扩充至所有设区的市,虽然表面上看与民族法制关联不大,但若结合我国当前城镇化和少数民族散居化的合流趋势就会发现,绝大多数设区的市的散居少数民族权利保障正是借由《立法法》的这一修改被悄然拉进了真正、完全意义上的法制化时代。这不仅缓解了因《散居少数民族权益保障法》长期阙如所导致的聚居少数民族和聚居少数民族在法制保障水平上的不平等,真正践行了《宪法》第4条“中华人民共和国各民族一律平等”的精神内核,更在相当程度上弥补了宪法文本对散居少数民族法制的规范薄弱所诱发的民族法制内在结构失衡问题。[22]

  

五、余论:迈向“双核化”的宪法实施

  

   由上,目前宪法实施所面临的问题其实可分为两类:一是依靠具体宪法制度的个性化、间接性的实施机制能够自我完善的,二是纯粹的自我完善难以实现,必须在具体制度实施机制之外辅以普适性的基础实施机制或宪法规范自上而下的直接实施方能促成“质的飞跃”的。是故虽然宪法的间接实施系目前我国立法理论和实务的主流,但由此引出所谓的“宪法停止论”却显然是有失偏颇甚至是相当危险的。域外经验和我国法制实践却表明,宪法的实施需要直接和间接两种方式的妥善配合,下位法的制定应更多体现为对宪法的丰富、发展而非简单替代。因此,针对前文提出的种种实施困境,除了延续间接实施的基础上完善配套规范的建设并提升其实施效果的立场,更重要的还在于通过继续探索具有普适性的基础实施制度促进相关规范的直接实现,这在理论路径上主要寄望于宪法的解释和修改。[23]鉴于宪法的权威和刚性同修宪之间的内在张力,尤其是近年来对《宪法解释程序法(专家建议稿)》的讨论日趋成熟,宪法解释对直接实施模式的制度保障价值得到了进一步夯实与释放,也为宪法直接实施的时代发展平添新的活力和期待。[24]

   总之,现阶段倡导以民族区域自治法制为代表的具体宪法制度的个性化实施制度的构建并不意味着对普遍实施机制的摒弃,反而需要两类不同面向的实施机制通过确立彼此间的良性互动关系最终形成促进宪法实施的“合力”。毕竟,简单地从“单核”迈向另一种“单核”与真正的“双核化”相比,无论是理论品味抑或是实践效果均相去甚远。

   注释:

   *本文受中国行为法学会软法研究会与北京大学软法研究中心联合招标一般课题“软法视野下的《民族区域自治法》研究”(2015B06)、中央民族大学2016年度青年教师科研专项项目“《立法法》修改与新时期民族立法的发展问题研究”(2016KYQN03)的资助。

[1] 参见[美]劳伦斯·却伯:《看不见的宪法》,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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