近日，有媒体报道称，过去一年多来，县级权力运行有一些微妙的变化，比如县级人大换届后县委书记不再兼任人大主任，及强化对政府规范文件备案审查，并对此给予了较高的评价。
笔者认为，县级人大常委会主任专职配备，对于提升人大“权力机关”的地位，促进地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意义；在某些地方，也可能取得一些实质性成效。但就总体而言，很难改变现有的权力架构和运行实态。
人大主任专职配备的作用极其有限
据我所知，县委书记兼任人大常委会主任的做法，并不是普遍现象。有的地方，县级人大常委会主任，多年来一直都是专职配备的，但照样存在着权力机关职责履行不到位的问题。这是因为：
第一，专职配备的人大常委会主任、副主任，绝大多数是从年纪较大的党政领导班子成员中“横串”过来的。他们程度不同的存在“船到码头车到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二线”的“闲人”。由于种种原因，他们维护“国家权力机关”法律地位的使命感和“坚持人民主体地位”的责任感距离党和人民的要求尚有较大差距，因此，很难真正做到“敢为”和“务实”。
第二，如何处理好党委、人大之间的关系，厘清两者之间的权力边界，仍然是摆在县委书记和专职人大主任面前的一个重要课题。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，县以上地方党委要“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”；“对本地区重大问题作出决策”；“按照干部管理权限任免和管理干部”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”；人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。
从文本表述看，党委的“领导核心”和人大的“国家权力机关”地位是很明确的，但在操作层面，如何把“重大问题”的决策权和“重大事项”的决定权区别开来并统一起来，如何在党管干部的原则下坐实人大人事任免权，一直在探讨之中；邓小平同志30多年前谈到的“党政不分、以党代政”和“一切权力集中于党委”的问题在县一级表现得仍很突出；人大机关行使权力的空间大小、虚实程度，往往取决于县委书记个人作风和偏好。从理论上说，专职配备的人大常委会主任，必须自觉地服从和接受县委领导，经常向县委书记请示汇报工作；县委书记应该尊重人大常委会主任和人大党组的意见。但在实践中，“服从”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必须按县委乃至书记的意图办事？哪些事情可以在遵循县委既定方针的前提下由人大自主行使权力？当发现县委“推荐”的干部人选不合适时人大常委会是否可以在履行任命程序时理直气壮地予以否决？显然，人大常委会主任专职配备这一举措，很难在破解这些极其复杂难题的过程中有所作为
第三，对县委书记的角色定位，存在着“限权”和“强责”的悖论。毋庸讳言，县级权力在实际运行中，往往过分集中于县委书记，很多人把县委书记说成是权力大得吓人的“土皇帝”、“山大王”。所以，对县委书记“限权”的呼声一直很高，中纪委和中组部于2010年启动的“县委权力公开透明运行试点”，曾把着重点放在“加强对县委书记职权的规范”上。然而，从近年来“县官”腐败案件频发的情况看，县委书记权力失控的问题一直没有得到根本解决。这里面的原因固然很多、很复杂，其中容易被人们忽视的一点是“权责不对应”。据笔者考察，县委书记的权力既大又小。所谓大，是权力覆盖面大、“非规施政”的空间大，只要不计后果，县委书记想办的事，几乎没有办不成的。所谓小，是与他们所承担的责任相比，“依法自主施政”的权力小得可怜。他们承担着本地治理的无限责任，是几乎所有工作的“第一责任人”，相反，那些看似不受约束的权力，几乎没有一项是法律政策明确赋予或文本制度所允许的。各项政策法规的制定和解释权、各类专项资金的审批权都控制在上级业务部门手中，法规政策不协调甚至互相“打架”的现象也很普遍。所以，县里的很多事情，需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”，才能办成；有时还需要先斩后奏或斩而不奏，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”、“走钢丝”、“打险牌”。这种状况不改变，无论是所谓“规范权力运行”试验，还是人大主任专设，都很难奏效。
对政府的监督很难由虚变实
这是因为：
第一，政府工作往往是按照县委或上级要求开展的。重要部署，通常由县委和政府联合发文，或以县委、县政府名义召开会议；即使政府单独发令，多数情况下也都要与县委打招呼。人大在审议、监督政府文件或决定过程中，如无异议，当然一片和谐、皆大欢喜，但如涉及到县委决策、书记意向或上级部署，即使有不同看法，也很难行使“决定权”和“监督权”。
如，某县县委书记在招商引资上项目动员大会上提出，“要让引进项目的功臣既发财又当官，名利双收”。“各单位在岗人员，凡引进3000万元以上大项目的，除物质奖励以外，副科级以下干部提职一级，正科级干部给予重用。”随后，县委、县政府下发了具体方案。再如，某市提出“城乡三年大变样”的口号，并采取逐县（区）“过堂”督战的办法予以推进，县（区）政府不得不采取某些急功急利、野蛮拆迁的办法完成任务。对这些做法，人大主任即使有不同看法，也很难发声。
第二，现实中的县级工作，具有“行无定则”的特点，仅靠文本审查是很难监督到位的。比如精准扶贫，贫困户的标准是人均收入。但实际运作中，又必须按一定比例层层下达指标。相邻的村本来经济发展水平相差无几，但戴着贫困村帽子的，可以确定80%的贫困户，其它村只能确定10%。基层只能按比例来确定贫困户名单。能否通过考核验收，主要在于表格编排和贫困户问答训练等迎检功夫是否到家。再如“维稳”，文本要求当然都很合法合理，但在严格的考核排名和一票否决的压力下，基层不得不经常采用死看死守、围追堵截甚至花钱收买等办法来控制上访。对这类事情，县级人大的领导们心知肚明，只能睁一眼闭一眼。
第三，人大机关的“行政化”问题仍比较严重。主任、副主任多数是从党政两个班子中转过来的，其立场和行为方式难免带有原有角色的痕迹。人大代表的结构和产生方式也不尽合理，领导干部的比重偏大。所以，从一定意义上说，这样的人大监督本级政府，基本上仍属于“自己监督自己”。 中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求县乡两级人大“坚持人民主体地位。把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为县乡人大工作的出发点和落脚点，努力做到民有所呼、我有所应”。虽然这个要求同样适用于党委和政府，但既然人大机关单独设立，就应该在人员构成、工作视角、履职方式上与党政机构有所区别，更具民意色彩。显然，现实中的县、乡人大很难在“异体监督”承担重任。
根本出路在于县政综合改革
笔者认为，随着《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的贯彻落实，县级人大及其常委会的工作肯定能够得到加强、有所改进。但要，要真正扭转“开会‘走过场?、监督‘虚化?”的形象，使之真正成为名副其实的“地方国家权力机关”，必须按照党的十八大和三中全会精神，以责权对应、民主法治为目标，通过顶层设计、试点示范和鼓励基层创新等途径，积极稳妥地推进县政综合改革。至少应该在三个方面有所突破：
第一，认真搞好人大自身改革。如，改善代表构成，逐步减少党政官员的比重；扩大民众在代表选举过程中的有序参与；增加代表平时视察监督活动，摒弃形式主义，并尽快启动部分代表“专职化”的试验；改善常委会结构，增强其“民意代表”的色彩，等等。
第二，从操作层面厘清县委、人大、政府的权力和职责边界，逐步改变 “党政两个一把手”唱主角的现状，形成“三套班子”各司其职、共同治理的局面。对于县委书记的权力，应在“限”和“放”两方面同时发力，减轻自上而下的压力，强化自下而上和横向监督。
第三，加快干部选任制度改革步伐，实现“权为民所赋”。县级人大在人事任免上的权力如果流于形式，其他方面的权力很难避虚就实。凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、酝酿等环节，都应该让人大人事部门参与进来；重要人选在县委常委会讨论之前，应与人大主任进行个别沟通。应在操作层面上精心设计、积极探索，保证《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的“民主、公开、竞争、择优原则”更加充分地体现出来。
（本文应《南风窗》之约而写，发在该刊第13期，文字略有改动）
