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严泉:亚洲第一个共和国是“劣质民主”吗:中华民国早期政治实践

更新时间:2017-06-24 00:36:02
作者: 严泉 (进入专栏)  

   1912年中华民国的建立,不仅标志着近代中国国家体制革命性的变革,更重要的是加快了从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程。在民国早期政治发展(1912-1924年)中,政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构性因素的变化速度,事实上超过了过去人们的判断与认知。正如列文森所说:“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实的本身就提醒我们,新的共和国不仅是形式,而且也是内容。”

   从民主化的角度审视民国早期政治发展,一共经历民国初年(1912-1913)、第一届国会第一次复会(1916-1917)与第二次复会(1922-1923)三个重要时期,前二次比较符合民主转型的特征,即一个专制政体开始解体,形成某种形式的民主政体,或回到某种形式的威权统治,或出现革命政权。与民主转型存在于特定时期不同的是,在经过袁世凯短暂的威权统治之后,政治自由化是持续存在的,“军阀时代的竞争为我们提供了这样一个个案:这一时期的中国对意识形态与知识的多元化都持开放态度。国家也受到更加多元性与竞争性政治的挑战。”

   政治权力在这一时期主要有两个重要的变化。

   首先是国家权力的变化。在横向关系中,过去以行政权力为核心的一元权力结构开始瓦解,出现立法、司法与行政三权初步分立的权力结构。民国初年南京、北京临时参议院与国会的相继成立,标志着完全意义上的立法机构开始在中国正式出现。南京临时参议院成立于1912年1月28日,“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”(《临时政府组织大纲》第七条)。参议员共有42人,来自全国17省区。南京临时参议院任内最主要的成绩是《临时约法》的制定与颁行。同时,围绕国都、约法制定权等问题,参议院不顾临时政府的反对,有效地行使了立法权力。南京临时参议院存在时间仅有两个多月,由于议员多数是地方政府指派,民意代表性不强,在湖北省等地方议会的反对下,南北统一后随即进行了改选。同年4月29日,新一届临时参议院在北京成立,各地先后选出122名参议员,进行了将近一年卓有成效的立法活动。根据作者统计,南京与北京临时参议院总共通过各类议案188件,未议决、未审查、未提议案122件,共计310件。参议院议长吴景濂在闭会仪式也称:“本院先后开会综二百二十次,经议决者凡二百三十余案,立国纲要,未始不于此稍稍植基础也。”

   1912年4月8日,第一届国会在北京成立。国会采用两院制,分为参议院与众议院。参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会,按照《国会组织法》规定的名额,实际选出266名参议员。众议院按照每人口满80万选出议员1名的原则,共选出596名议员。两院议员合计862人。根据《临时约法》、《国会组织法》规定,国会主要有立法与行政监督两大权力。国会在短暂存在的半年多时间里,不少议员问政积极,宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈,弹劾、质询案层出不穷,仅众议院就提出9件弹劾案,19件建议案与查办案,173件质问书,涉及政府工作的各个方面,先后迫使国务总理赵秉均、财政总长周学熙辞职。此外,还制定出民国宪法草案,通过各类议案42件,展现出一定的立法活力。国会初开的两个月,被后人称为“国会神圣时代”。

   1917年南北分裂后,在皖系的操纵下,1918年8月12日第二届国会(安福国会)召开,至1920年8月30日闭会,共历三期常会。第二届国会仍然采用两院制,法定议员人数较第一届国会减少,共574人。参议员由地方选举会与中央选举会分别选出,共168人。众议员按人口比例分省区选举,每人口满100万选出1人,共406人。由于受到支持孙文护法的西南五省的抵制,实际选出国会议员467人。同年9月4日,第二届国会选举徐世昌为民国大总统。本届国会一些立法活动也可圈可点。如1919年5月,众议院致电巴黎和会,要求日本归还山东,两院都主张拒绝和约签字。11月国会议决裁减军费,要求政府进行军事财政改革。“第二届国会成于军阀之手,而能毅然议决裁减军费至二成之数,盖亦难能可贵矣。”因安福系为议会第一大党,议会与皖系政府关系比较缓和,没有发生大的政治冲突,“在这种意义上有助于宪政发挥作用。”

   地方议会政治在民国初年也非常活跃。1912年独立各省的谘议局纷纷改为临时省议会。1913年初,各省第一届省议会宣告成立。一些省份的县还成立县议会,不少乡镇也有议事会。许多地方的省议会积极参与本省的政治活动,认真履行立法职权,立法活动有声有色。四川省议会在审议政府预算案活动中非常认真,一度曾经否决政府预算法案。安徽省议会积极监督政府行政活动,并当场质问民政长柏文蔚行事违法。湖北省临时议会与第一届议会,先后提出财政、教育、民生、弹劾等法案200多件,颇有成效。江西省议会通过实行“减政”,裁并都督府交涉司,取消南萍铁路筹备处。广东省还发生了引人瞩目的议会弹劾都督胡汉民事件。浙江1912年建立的县议会则积极介入教育、税收、公共工程等公共事务的管理,并与地方政府发生了冲突。1914年2月28日,袁政府下令解散各省议会。

   1916年10月各省议会相继复会,地方议会政治一直延续到1926年。尤其难能可贵的是在20年代内战频繁的恶劣环境中,省议会还是发挥了一定的积极作用,成为地方权力结构中不容忽视的一极。如20年代初在曹锟兄弟威权统治之下的直隶省议会,几年来始终不通过一项公债案。可见地方权力的范围之内,军阀的权威也不能不受限制。吕实强对四川省议会的研究表明,多数议员以民意自命,积极行使议会职权,“常存于新,发之于言,布之以文,并发生相当效果,已甚属不易。”江西省议会在1920年底弹劾省长戚扬案成功,震惊北洋政府。而湖北省议会在地方政治中已扮演相当重要的角色,并非行政部门所能全部忽视。一些地方议会的立法活动方式有所改进,如在浙江省,“事实上,20年代的县议会首先关注的是财政收入的使用,而不是管理特别事务。扮演这种角色的目的显然是确保他们的同意权,以及对一些事务的监督与管理。”

   这一时期北京政府的二元行政权力体制开始运作,先后成立届内阁政府,现代政府组织形式—内阁制—在清末改革的基础上获得进一步发展。按照《临时约法》规定,国务院为总理政务机关,下设陆军、海军、司法、外交、财政、内务、教育、工商、交通、农林10部。1913年,农林与工商部合并为农商部,共为9部。国务院直辖部门还有法制局、铨叙局、印铸局、国史馆等,内部组织是秘书厅。与此同时,总统府也开始组建办事机构。1912年4月,设置秘书厅和军事处。秘书厅职官包括秘书长、秘书、参议与大礼官。军事处职官包括侍从武官长、副官长、卫侍武官、政治顾问、军事顾问与军事咨议。此外,参谋本部、审计处也是总统直辖机关。值得注意的是,由于《临时约法》没有处理好总统与总理的权力关系,致使这种二元行政权力体制从一开始运作就困难重重,府院之争在所难免。

   司法机构的革新活动也在积极运作。《临时约法》规定“法官独立审判,不受上级官厅之干涉”。司法制度采用大陆制度,即把行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开,各受不同的法院管辖。1914年成立的平政院是办理行政诉讼的机关,对中央或地方各级政府的违法处分行使审理权。其他民事与刑事诉讼则由各级审判机关受理。审判机关采行“四级三审”制度,即审判机关共分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅与大理院四级设立,审判则只三次(初审或第一审、二审或第二审、终审或第三审)。大理院是最高审判机关。

   司法独立在民国初年表现得尤为显著。南京临时政府时期,司法总长伍廷芳坚持法治原则,对沪军都督陈其美以军政干涉司法的行为积极抵制,在很大程度上阻止了陈的逾权行为。1912年11月,北京民国大学控告财政部长刘揆一侵占校产案、工商次长控告民主报、亚东新闻损害名誉案、国会议员郭同、丁世峄、李国珍等控告国光新闻妨害公务案,“无论是否曲直如何。要之无上下贵贱,而能一以法律为保障,则真共和国之现象。”1913年在宋教仁案审理过程中,上海地方检察厅公开传讯在位的国务总理赵秉均。虽然赵以健康为由拒绝到上海应讯,“但一个地方法院传讯总理和地方官员公布政府最高官员与杀人犯密切往来的证据,实乃20世纪中国司法史上空前绝后的大事。”此后,司法方面的进步始终没有停止过,在新型司法人才的引进和培养、法院组织的改制方面,都颇有建树。不过,由于民国早期的约法、宪法都没有赋予法院重要的司法审查权,司法权力在国家权力结构中独立性一直不强。

   从现代化的角度来看,民初国家政治权威属于衰败阶段。但是这种看法显然掩盖了制度试验时期的改革活力。虽然政治权力在分权体系、中央与地方关系方面呈现出混乱状况,但这同时也是制度重建的机会。一权独大还是三权分立、中央集权制还是联邦分权制、强势国家还是强势社会,所有这些都表明一个决定性的制度选择挑战的来临。

   在纵向层面上,中央与地方的权力关系发生了剧烈的变动。强大的地方主义从晚清新政时期开始兴起,在民国初年的势头更加强劲,地方主义开始了极端化的发展。辛亥革命中“独立”各省不仅拥有立法、财政、内政权力,而且还据有属于全国性政府的外交、军事权力。湖北省军政府成立时,就设有军令部、军备部、参谋部、政事部,其中政事部又下设外交、财政、司法、交通、文书、编制各局。江苏省军政府颁布的《临时官制总纲》中也明确规定都督“统辖军政一切事宜。”其他各省情况基本相似。南京临时政府时期国家的军事、财政重心实际上在地方,而不是在中央。“所有田赋、盐税和厘金都为各地军政府截留。临时政府曾三令五申要各省报解田赋,无奈它对各地军政府缺乏必要的约束力,下达的命令不过是一纸具文,直至临时政府下台,并无一省有分文报解。”各省拥有完整的国家权力,“俨然具一独立国家之形象。”

   袁世凯继任临时大总统后,一直到二次革命失败前,他在一年多的时间里,推行军民分治、倡导废省设道、实施税制改革,不断为强化中央权力而努力,但是成效有限。1913年袁世凯合法地任命江西省的民政长,却遭到了都督李烈钧的拒绝。双方的权力关系没有发生根本性的变化,“政府虽号中央,南省无殊独立;大约除外交一事以外,他如用人权、财政权、军政权皆南省各都督自操之,袁固不得过问,袁亦不敢过问,其向来解中央之饷项,财政部无术催交。其近来驻地方之兵额,陆军部无从编制,……而其实则中央自中央,北自北,南自南,吾国确未能有统一之现状。”从权力结构的角度来说,那种认为临时政府具有联邦制色彩看法其实是不准确的,事实上各省成为“第二个中央。”当时的中国其实正处于一个类似于美国独立战争初期的邦联状态。

地方主义在经历袁世凯中央集权统治的短暂沉寂之后,在1916年袁死后又迅速地发展起来。其中以20年代联省自治运动兴起最为典型。在当时国家处于分裂状态下,人们希望在地方高度自治的基础上,以联邦制度的模式实现国家的统一。省宪制定是联省自治运动的重要标志。湖南省是第一个开始制定省宪法的省份。1921年12月,在湘军总司令赵恒惕的支持下,湖南省宪法草案经全民投票,多数通过并于1922年1月1日正式施行。省宪公布后,在1922年1-3月,湖南省举行了省议会选举,9月举行了省长选举,赵恒惕以压倒性高票当选湖南行宪的正式省长。一直到1926年7月14日,迎接广东国民政府北伐的湘军将领唐生智宣布废除省宪,解散省议会,历时6年的湖南自治局面才宣告结束。“民国11年的湖南省宪,非但是联省自治运动中,第一个制定成功而被实行的省宪,也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法。”在1920-1925年期间,浙江、云南、四川、广东先后制定出省宪,广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省,或由当局宣言制宪自治,或由人民积极运动制宪,北方的顺直议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。“联省自治运动中,各自治省份所推行最力的是省宪的制定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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