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熊樟林:土地征收决定不是终裁行为

——以行政复议法第30条第2款为中心

更新时间:2017-06-18 00:03:27
作者: 熊樟林  

   摘要:  由于我国集体土地征收决定涉及过多的不稳定因素,因而,现行司法实践偏爱于借用行政复议法第30条第2款的法解释通道,将其认定为终裁行为,从而拒绝对其展开司法审查。这种立场非但获得了强势的判例支撑,也获得了最高人民法院司法答复的肯认。但是,将土地征收决定认定为终裁行为只是对行政复议法第30条第2款的类推解释,既与设立设定终裁行为的基本法则难以融通,也应当在修订后的行政诉讼法实施之后迅速加以撤除。从根本上来说,土地征收决定不可能是终裁行为。

   关键词:  土地征收决定;行政机关最终裁决;行政诉讼

  

引言


   所谓土地征收决定,是指国家为了公共利益的需要,依据法律规定的程序和权限,经过批准并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后,将农民集体所有土地使用权收归国有的一种行政行为。[1]对此,土地管理法第44条、第45条将其决策权限定在省、自治区、直辖市人民政府和国务院两级行政主体上,本文所要讨论的是“省、自治区、直辖市人民政府作出的土地征收决定”。实践中,其最为常见的表现方式就是被简称为“批复”的批准文件,如“褚春明、吕风英与江苏省人民政府行政征用案”中,由江苏省人民政府作出的《关于泰兴市城乡建设用地增减挂钩建新区2012年第2批次(11挂)建设用地的批复》。[2]

   行政机关最终裁决的行政行为(以下简称“终裁行为”),是指依据法律规定由行政机关做出最终决定的行为,公民对此类行为不服,不能向法院提起行政诉讼,其依据是行政诉讼法(1989)第13条第4项的规定。[3]换句话说,“根据法律的明确授权,行政机关对此类特殊的事项拥有最终作出决定的权力,行政管理相对人不服,不能向法院提出诉讼,司法机关也无权审查其合法性”。[4]

   在我国的法律体系中,真正有可能将“土地征收决定”和“终裁行为”联系起来的,只有行政复议法第30条第2款。该款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据这一规定,“土地征用决定”有可能会被认为是“终裁行为”的一种,司法实务中也的确有类似裁判。[5]但是,这一文本是否应当如此理解,还有进一步讨论的空间。

  

一、理论研究上的两种解读

  

   概括来说,在行政法学中,可能与本议题存有关联的是以下两处:第一,行政诉讼法第13条第4项所规定的终裁行为究竟包含哪些?是否包括土地征收决定在内?第二,行政复议法第30条第2款规定的土地征用决定,是直接可以被认定为终裁行为,还是仅就土地征用决定进行行政复议后的“复议决定”,才可以被认定为终裁行为?

   (一)行政诉讼法第13条第4项的外延

   首先,理论界认为,行政诉讼法第13条第4项规定终裁行为的核心要义,是指此类行为不能向人民法院提起诉讼。从保护行政相对人诉权的角度来看,这是“违背案件应当由司法机关作出最终裁决的自然公正原则的”,[6]是一种严重限制公民权利的强制性规范,因此,“必须对其作严格地控制,其范围应当逐步缩小直至最后取消”。[7]一般认为,在我国,规定终裁行为的只有如下几项法律规定:外国人入境出境管理法第29条、[8]出境入境管理法第81条、[9]集会游行示威法第13条、[10]行政复议法第14条和第30条第2款。[11]由于行政复议法第30条第2款是作为一个整体被划归到终裁行为之中的,而且确有“征用土地的决定”的字眼,因此,理论界将“土地征用决定”理解成终裁行为,并不为奇。但值得注意的是,多数学者只是将第30条第2款原封不动地列入到终裁行为的范围之中,[12]至于其中“土地征用决定”究竟是否为终裁行为,尚无明确定论。

   (二)行政复议法第30条第2款的内涵

   如果将行政复议法第30条第2款中的行政主体以“省”为例,并且删除其中与“征用土地决定”不相关的词语,该款可以简化为:“根据省人民政府征用土地的决定,省人民政府确认土地所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。

   就这一简化版的表述,理论界并无太大争议,一般认为土地征收决定并非终裁行为。[13]譬如,应松年等认为,“对于行政机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权行政复议决定因其有很强的政策因素,不宜进行司法审查,行政机关的确权复议决定为最终裁决,对其不得提起行政诉讼”。[14]

   但是,也有学者持截然相反的看法,[15]认为从现行立法和司法实践来看,我国欠缺土地征收救济模式。如行政复议法第30条第2款规定,国务院或者省、自治区、直辖市人民政府征用土地决定为最终裁决。[16]在这一问题上,“政府既是‘公共利益’的‘裁判者’,也是征收的‘执行者’及征收争议的‘裁判者’”。[17]而且,“行政区划的勘定、调整或者征用土地行为均不可诉,这在立法时就被认为属于国务院和省级政府的专属权力,不受司法审查”。[18]这是因为,“首先,法院由于缺乏足够的涉及社会公共政策的知识、信息和经验,对征地决定中有关公共利益的判断、征地用途和范围的确定等专业性极强且行政自由裁量度较大的内容,难以作出适当的认定和裁判;其次,省级政府作为地方最高行政机关,其作出的征地决定往往带有政治、经济决策的性质,在当前的司法能力和司法国情条件下,司法审查一旦介入的范围、时机、手段不恰当,将会对司法独立和司法威信产生重大的负面影响”。[19]可见,对于土地征收决定究竟是不是终裁行为,理论界仍然莫衷一是。


二、司法实践中的两类裁判

  

   (一)微弱的否定性裁判

   在我国行政诉讼的司法实践中,土地征收决定并非一开始就被挡在法院大门之外,早年对其进行审查的案例,在重庆、[20]山东、[21]福建、[22]浙江[23]等地并不鲜见。如在2006年“张召良等诉浙江省人民政府土地行政复议案”中,浙江省高院非但没有将土地征收决定认定为终裁行为,而且,还对被诉“浙土字[ A2005]第20100号批复”进行了实质审查,并最终判决该批复“所认定的事实不清,证据不足”。[24]在“王国超诉山东省人民政府案”中,山东省高院认为“原审法院以……最终裁决为由,对本案不予受理理由不当,应予纠正”。[25]可见,在我国的确有对土地征收决定进行司法审查的先例,我们可以将其称为“否定性裁判”。[26]但是,从总体上来看,此类判决还存在两方面的问题。这表现为:首先,此类判决的数量十分有限,从我们能够观察到的情况来看,它们多数发生在2010年之前。而且,它们基本上是作为个案而存在的,不具有普遍性。譬如,尽管同是在2006年,江苏与浙江的态度就截然相反,在“赵罗根等诉江苏省人民政府案”中,南京市中院认为,“本案所涉土地征用等方案是经省人民政府批准后由省国土资源厅下发通知征为国有,对该行为不服,当事人既无权向人民法院提起行政诉讼,亦无权提起行政复议”。[27]其次,即使在相同区域,法院的裁判也会两立并存。譬如,在前述“张召良等诉浙江省人民政府土地行政复议案”中,浙江省高院认为土地征收决定不是终裁行为。但几乎在同一时期,浙江省高院在其他案件中却又认为土地征收决定是终裁行为,拒绝对其展开司法审查。如在2007年“刘万瑞等诉浙江省人民政府土地行政征收案”中,浙江省高院认为,“一审法院以省政府批准征收土地行为依法不属于人民法院行政诉讼受案范围为由,驳回刘万瑞等33人的起诉并无不当”。[28]最后,此类判决也并不能直接决定案件走向,倘若能够找到驳回原告诉讼请求的其他理由,法院一般也会“受理”。此时,法院的逻辑是先受理,然后再以其他理由加以驳回。譬如,在“吴昌辉等诉重庆市人民政府征地批复案”中,最高人民法院驳回原告的理由便是已经超过起诉期限,而非土地征收决定是终裁行为。[29]

   (二)强势的肯定性裁判

   与否定性裁判完全不同,在我国行政诉讼的司法实践中,将土地征收决定认定为终裁行为的裁决为现阶段主流,这表现为:

   第一,肯定性裁判的时间跨度很长。从我们能够查阅到的判决文书来看,此类做法早在2006年就已经出现,如前述“赵罗根等诉江苏省人民政府案”。而且,截至2016年7月4日,包括最高人民法院在内的国内大部分法院仍然还在秉承这一立场。[30]现阶段,在中国裁判文书网“高级检索”中,以“《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款”为法律依据,我们能够获得的大部分裁判文书仍然会做如下判断——“征收土地的决定,属于《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定的由行政机关最终裁决的行政行为,不属于人民法院行政诉讼案件受理范围”。[31]

   第二,肯定性裁判不是局部性创举,基本上覆盖了全国各地人民法院。截至2016年7月4日,以上述同样的检索方法,我们能够获得的裁判文书共计1119件。其中,基层法院259件,全部不相关;[32]中级人民法院483件,去除不相关284件,余199件;高级人民法院353件,去除不相关95件,余258件。因此,地方法院共计作出457件肯定性裁判,数量非常庞大。而且,在地理位置上,它们分布在我国各个省份,甚至于连土地征收活动并不频繁的西北部地区,也有少量肯定性裁判的出现,如青海省、[33]甘肃省等[34]。

   第三,肯定性裁判不是地方性经验,也不仅仅是约定俗成的裁判习惯。现阶段,无论是各省高级人民法院,还是最高人民法院,基本都会以肯定性裁判为自己的审判参照。截至2016年7月4日,以上述同样的检索方法可以获知,最高人民法院已经作出约22件肯定性裁判,而且绝大多数是申诉案件,是对相对人就“土地征收决定并非终裁行为”诉请的再次否认。[35]并且,值得注意的是,此类做法在司法审判系统内部也开始被明文规定。譬如,2015年2月颁布实施的《重庆市高级人民法院关于审理土地征收行政案件的解答》就规定:“重庆市人民政府作出的征地批复不属于行政诉讼受案范围,当事人对征地批复提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”

当然,需要说明的是,尽管肯定性裁判是法院系统的主流立场,但并不代表其内部已经达成共识。实际上,同是肯定性裁判,不同法院对行政复议法第30条第2款的理解也不尽相同。譬如,在前述的“刘万瑞等诉浙江省人民政府案”中,浙江省高院主张土地征收决定只能复议,不能诉讼。但同时期的江苏省高院却并不这么认为,在“赵罗根等诉江苏省人民政府案”中,其主张土地征收决定既不可以被复议,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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