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秦前红 底高扬:从机关思维到程序思维:国家监察体制改革的方法论探索

更新时间:2017-06-17 23:45:55
作者: 秦前红 (进入专栏)   底高扬  

   摘要:  国家监察体制改革是国家监察权的顶层设计,需要正确的方法论。当前的相关试点方案倾向于机关思维方法,机关思维以机关主体为中心,是行政逻辑在权力改革领域的延伸,有违权力制约原则、民主原则等,需要对其予以批判。而程序思维以被改革的权力为中心,是现代宪法视域下对权力设置、运作、监督等各环节进行价值判断和指引的方法,其目标是凝聚权力改革在宪法层面的共识,形成内在反映现代宪法价值的有机的、系统的、协调的制度体系。机关思维是程序思维的基础,程序思维是机关思维的补强,且两者的运用不存在孰先孰后的序列问题。国家监察体制的顶层设计应当统筹运用这两种方法,在主体性和理性场域中获得秩序认同和现代宪法价值共识。

   关键词:  国家监察体制改革;机关思维;程序思维;方法论

  

   为了建立执政党领导下的集中统一、权威高效的监察体系[1],完善党和国家的自我监督,不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,党中央作出了深化国家监察体制改革的重大政治决断。如果把中共十一届三中全会视为我国实施改革的起点,那么近40年的改革实践让我们深深认识到改革的成功与否离不开正确的方法论(赵义,2014:10-11)。在我国社会主义改革大潮中,方法论问题是极为重要的。正确的思维方法,可以推动改革的蓬勃发展;错误的思维方法,则会把改革引入困境(艾丰,1993:1)。在我国由注重经济体制改革向“五位一体”和四个全面战略布局的改革变迁过程中,改革方法论也从“摸着石头过河”的渐进式转变为注重改革的系统性、整体性和协同性,更加强调改革的顶层设计[2]。就国家监察体制改革而言,其采取了“顶层设计+试点实践”[3]的方法,这符合现代化治理体系建立的一般程式[4]。但进一步追问,国家监察体制的顶层设计之内涵为何?

   欲理解之,我们首先从“改革的顶层设计”这一概念本身谈起。通说认为,其内涵在于就深化“改革”的目标模式、框架结构、重点领域、方式方法、运行机制和成本收益等方面的问题,在国家最高决策层主导下,作出战略性和系统化的总体安排与部署(王建民、狄增如, 2013:140-141)。除此之外,还有主体结构和主要模式说、制度总体设计说、科学决策和战略管理说等。我们认为,上述界定方案各有侧重,勾勒了“改革的顶层设计”的基本框架。然而,其也存在诸多弊端,比如,顶层设计者的认识有局限性,这种列举式的界定方法可能出现“挂一漏万”的失误;我国幅员辽阔,地方差异悬殊,对重点领域的界定、方式方法的选择等作出统一安排,可能会犯“一刀切”的错误等。实际上,改革的顶层设计是难以用具体的要素和维度来界定的,而且在没有经过实践检验前,对其具体内涵进行界定无异于“盲人摸象”、“管中窥豹”,反而背离了顶层设计的初衷。

   政治现代性是围绕主体性与理性展开的现代宪法价值取向和秩序认同(刘红燕、宋惠敏,2013:208)。基于这样的论断,本文以权力改革为对象,发现以往改革的顶层设计是以机关主体为切入视角,并以其为中心设计职权关系、组织体系、实施程序等,这种顶层设计方法有利于整合权力主体、推动主体性和秩序层面认同的进程,但它简单粗暴,缺乏理性和现代宪法价值[5]指引,是一种形式权力改革观。在此,我们提倡一种实质改革观,即顶层设计以“权力”为视角切入,以被改革的权力为中心,在尊重权力客观运作规律的基础上,检视权力程序中各个环节,找寻其间可能的价值漏洞或风险点并予以弥补或防范,从而实现现代权力在宪法视域下的价值统合和体系建构的目标。我们把前者的设计方法称之为“机关思维”,把后者称之为“程序[6]思维”。从学理上来看:第一,何谓机关思维?其何以成为我国传统改革具有优位性的方法选择?第二,什么是程序思维?其与机关思维是什么关系?其在我国民主政治发展过程如何定位?第三,就国家监察体制改革而言,如何对这两者作出评价?如何在程序思维视域下对国家监察体制改革提出完善之策等。以上问题构成了本文的主要研究内容,笔者希冀拋砖引玉,引起国家监察体制顶层设计者和学界的关注。

  

一、机关思维:行政逻辑在权力改革领域的延伸

  

   由于我国过去计划思维的持续固化、国家权力的中央高度集中、社会组织力量长期疲软、民主机制不健全等影响,中共在执政过程中,形成了对国家、社会和公民等各层面的行政化治理范式。而治理的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起(让·皮埃尔·戈丹,2010:14),由此形成了政党政治[7]背景下执政党及其代理者在治理场域中的行政逻辑[8]。

   (一)行政逻辑的解构

   行政逻辑是与自上而下的压力型主导体制相联系的,强调的是权力上层的意志和行为。行政本质上是执行执政党意志的功能(弗兰克· J ·古德诺,1987:41),其实现至少依赖以下几个条件:第一,雄厚的资源优势,这是行政逻辑的基础。这里的资源包括自然资源、经济资源、政治资源等。行政是一个消耗的过程,离不开资源尤其是物质资源的投入和支撑。一方面,管理者为追求资源来满足其生存、发展的需求,才有动力去执行国家意志;另一方面,被管理者只有服从国家意志才能获取其所需资源。第二,强大的制度约束,这是行政逻辑的关键。无规矩不成方圆强调了规矩或制度对秩序形成和维持的作用,但从另一个角度而言也强调了制度对人的限制和约束功能。制度存在于很多形式,包括法律、道德、纪律、命令等。从内容来看,制度包括动员、组织、实施、监督、奖惩等,这些制度预设了行政逻辑从形成到实现的 展开过程。第三,坚固的暴力基础,这是行政逻辑的保障。行政是资源整合与调整的手段,利益主导者和利益既得者在利益一致的情境中表现为同盟关系,此时有利于行政的实现;但在利益冲突的情况下两者表现为对抗关系,此时利益既得者构成行政推进的阻力,进而触发行政的防护清理机制,而这离不开暴力(军队、监狱、司法机关等)威慑与实施。

   行政逻辑的主要特征可总结为:首先,强调权力主体的整体单一性。权力是行政的逻辑起点,决定着行政逻辑的形成、展开和实现,为了保证行政逻辑的一致性,必然要求权力主体是一个整体而不能分散,是单一的而防止出现多头逻辑,造成指挥系统的冲突和混乱。其次,强调意志与行为的统一性。意志的统一性是行政逻辑的前提,若意志多元化,轻则造成统治资源的内部折耗,重则导致统治系统的失灵,引发政治危机。行为的统一性是行政逻辑的典型表现,它既是意志统一后的外在效果,也是权力主体集中精力,以最小资源投入实现预设目标的不二选择(B·盖伊·彼得斯,2015:230)。再次,通过官僚组织贯彻国家意志。行政逻辑是一种单向度思维,在它看来,互动沟通是对权力主体权威地位的威胁与弱化。此外,官僚组织是行政逻辑展开的载体,其通过运作空间封闭化、权力关系层级化以及部门碎片化来建构统治者强大的控制体系。此外,其边际效应倾向于排斥社会。行政逻辑的外在追求效果在于降低官僚体系运作环境的复杂性和不确定性,将一切可以确定化的不确定性吸纳到系统内部,将一切不可确定化的不确定性拒之门外(周军,2015:21),从而压缩社会的自主参与空间,减少社会对官僚体系的冲击和挑战。最后,追求效率和秩序价值。功利主义和实用主义是行政逻辑的哲学基础,而效率是检验行政逻辑是否功利最大化的重要标志,加之执政党占有资源是有限的,因此,“速战速决”而非“持久战”是行政逻辑胜出的优势所在。当然,行政逻辑终究不是在真空中演绎,其顺利实现需要稳定的秩序支持,基于此,维稳常常是与行政逻辑相伴随的。

   (二)机关思维的形成及其比较优势

   行政逻辑不是从来就有的,也不是人类文明发展史的最终选择,而是一定时期内统治者管理国家、控制社会的阶段性方法论。随着议会获得更多权力、多党制出现、公民权的崛起和民主法治环境的转变等(王敬尧、贾鹏举,2000:40),行政逻辑被逐步得到修正。但是执政党仍然将控制重心和着眼点放在承载权力的机关本身,通过控制机关来达到继续维系其统治秩序的目的。在政党主治体制下,执政党的行政逻辑就从政治领域自然延伸到了国家权力领域,形成以“权力机关”为中心的机关思维。

   从实证的角度而言,机关思维在我国以往权力改革领域占主导,其受制于被改革权力自身所预设的组织、价值空间,无法在更具超越性的宪法预设的权力价值指引下实现各权力改革的融贯性、有机化,导致权力改革的整体效果大打折扣。以被广为诟病的行政权力改革为例,我国自1982年到2008年先后进行了六次较大的以机关为切入点、以“机构改革”为重点的行政体制改革(刘厚金,2015:45),但仅注重机关导向的行政权力改革缺乏权力制约、民主参与和监督、适度经济自由等现代宪法价值指引,并未按照行政权设置、运作各环节的客观规律对行政体制进行宪法化价值审视,遵循的仍是一套管控的行政化逻辑,导致行政干预过多、行政机构臃肿和职责交叉、行政权力腐败等问题不能从深层次得到纾解。再比如,我国司法权力改革领域的指导性案例制度,其本应是最高人民法院遵循司法权的运作逻辑,在进行司法活动过程中充分运用法律技术而形成,但遗憾的是,中国指导性案例的发现和确定机制,指导效力的约束机制都流露着极强的行政权运作逻辑的色彩[9],体现着明显的机关思维特点。最后,再以以往的监察权力改革为例进行佐证。建国初期,我国设立人民监察委员会,隶属于中央政务院。之后改为国务院监察部,到了1986年,国家设立中华人民共和国监察部。从1993年至今,中央纪委、监察部合署办公,分别承担党的纪律检查和行政监督两项职能。可以看出,以往我国监察权本质上隶属于国家行政 权,历年的监察体制改革均围绕机构和职责两个要素展开,没有明确监察权自身的属性和客观运作规律,更未跳出监察体制的自我封闭空间,导致将监察权仅局限于行政监察而未能发挥其应有的宪法功能的后果。以上权力改革实践和制度设计均不同程度反映了执政党在权力改革中的机关思维,形成了以机关整合为中心的权力改革改革路径和方法论。

   机关思维具有以下主要特征:第一,以机关本身为中心。机关是权力的象征与载体,机关的设置与改革实质是权力内部或不同权力之间的较量与调配。在出现权力腐败甚至斗争时,权力高层往往从机关切入,通过设立、重组、合并、嫁接等方式对所涉机关予以调整,从而完成对权力的整合、调控。第二,体现集权思想。机关思维下的权力架构往往呈现出传统权力分配的“金字塔状”,各级权力能量随着层级的降低而减小,“权力在横向层级上向某个个人集中,在纵向关系上,下级向上级集中”(陈国权、黄振威,2011:103)。第三,唯上级论。从个体权力的产生来源看,权力个体依附于某一机关职位,而这一机关主要是上级决定产生的,尽管人民主权思想深入人心,但在代议制和政党政治大背景下,其追溯到底是执政党高层的决定。由此在机关思维下,所产生的权力个体评价标准便是唯上标准。

机关思维作为一种权力控制方法论而言,在国家存在一种绝对强势力量的情境下容易成为该力量的优位选择,其重要原因在于这种方法有利于及时抓住时机,促使预设目标能够快速实现。现代权力结构不是独立存在的,而是一个整体联动的系统,在某一权力维度出现问题时,如果仅仅对其局部进行诊治,势必会犯“头痛医头,脚痛医脚”的错误,不仅整治效果难以达到,而且可能会在调整其他权力系统过程中耗费时间、贻误解决良机。机关思维是一种直接的、深刻的、大刀阔斧的解决方法,在强力推动和坚实保障的情况下,此方法可以快速配置权力,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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