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王建学:省级人大常委会法规审查要求权的规范建构

更新时间:2017-06-03 23:56:52
作者: 王建学  
与本文主题无关。

   21个国家在提请对象上共有四种组合情形:①9个国家仅选择第一类(3甲,5乙,1甲+乙);②6个国家仅选择第二类,其中1个国家附加二子;③5个国家兼选第一(4甲,1乙)、二两类,其中1个附加第三乙类;④1个国家仅选择第三甲类。可见,地方议会提请的主要功能是调整央地关系(尤其是保障地方自治权)和维护法制统一,次要功能是对地方议会少数派进行程序保护、解决不同地方之间的利益冲突和监督地方行政。这五项功能的揭示足以细化甚至刷新关于宪法审查制度之功能和价值目标的传统认识(即“人权保障和法制统合”)。[15]

  

   (四)地方议会提请资格的地域分布

   从地域分布来看,赋予地方议会审查提请资格的国家分散于欧洲、非洲、亚洲和美洲。其中欧洲最为集中,不仅数量最多,在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高,40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式,这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。最低的是美洲,33个美洲国家共有9个实行专门机构审查模式,但只有1个国家的宪法赋予地方议会提请主体资格。

   欧洲国家的宪法较多赋予地方议会审查提请资格,其主要原因是实施地方自治最为普遍和彻底,自20世纪40年代以来地方自治的普遍化与全球化过程中,欧洲引领地方自治的时代潮流。[16]宪法赋予地方议会提请主体资格可以使地方自治权得到更有效的保护,在赋予地方议会审查提请主体资格的12个欧洲国家中,有9个国家的宪法规定提请审查的对象为解决机关权限争议和救济受侵害的自治权。可见,保护地方自治是地方议会提请审查的主要功能。而且这种趋势在不断扩大,如意大利宪法第127条原本只允许中央政府向宪法法院要求审查大区法律的合宪性,在2007年修宪后则允许大区议会提请审查国家法律的合宪性,法国宪法原本将自治权受侵害的提请限于海外地方团体,在2008年新设的违宪抗辩程序中,普通地方自治团体可提出自治权受侵害的违宪抗辩。此外,亚美尼亚、刚果(金)、圣多美和普林西比等亚非国家选择保护地方自治权作为提请审查对象,也有欧洲影响的明显痕迹。

  

三、省级人大常委会审查要求资格的宪法基础和功能定位

  

   我国省级人大常委会根据立法法所具有的审查要求主体资格可以类比于外国地方议会提请主体资格,但它在下列四个方面颇具特点:第一,法律不是审查对象,而是审查依据,因此我国的宪法审查排除了法律的合宪性审查而增加了法规的合法律性审查,在此意义上,“法规审查要求”的措辞较为准确;第二,在各层级和各种类的地方机构中,省级人大常委会独具审查要求主体资格;第三,省级人大常委会的审查要求资格属于整体式,具体由主任、副主任、主任会议、专门委员会还是特定比例的委员提出,抑或基于其他地方机关(如省长)的提议,并不明确;第四,省级人大常委会可要求全国人大常委会审查各类法规的合宪性和合法律性,与其他四类要求主体不存在审查对象上的明确分工。由于立法法第99条的规定本身过于宏观和概括,理解前述特点就必须基于我国宪法文本并充分运用比较解释方法,尤其是在我国独特的人民代表大会制政权组织形式下,根据省级人大常委会的特殊宪法地位和宪法监督职责,对立法法第99条进行价值溯源和内涵填充。[17]

  

   (一)省级人大常委会的宪法监督职责

   我国省级人大及其常委会具有外国地方议会不享有的特殊职责,即保证宪法的遵守和执行。宪法第99条赋予地方各级人大“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的职责,地方组织法第44条将此职责进一步授予人大常委会。学者通常将地方人大及其常委会的宪法监督权范围限定在“主要指向由它们产生的地方国家机关及其组成人员,即限于地方国家机关直接执行宪法的违宪行为尤其是地方有关国家机关及其领导人的违法违宪行为。”[18]全面理解省级人大及其常委会的该项职权还应当注意到,地方各级人大及其常委会具有不同层级,尽管在规范意义上地方各级人大及其常委会具有相同的性质和地位,但不同层级的地方人大及其常委会在职权范围及其影响力上却存在较大差别。一方面,省级人大及其常委会一方面代表着数量可观的地方选民和居民,少则上百万多则上亿,[19]此种代表人口的规模达到甚至超过了中等国家的总人口;另一方面,省级人大及其常委会是地方各级人大中数量最为适中的(31个),不会因数量过多[20]而大幅增加与全国人大常委会的沟通联络成本。前述状况决定了地方各级人大及其常委会虽均具宪法监督职责,但唯独省级人大常委会被赋予审查要求主体资格,而省以下人大常委会只能提出审查建议。事实上,立法法在衡量地方人大及其常委会的提请主体资格时也充分考虑了这一点,“省、自治区、直辖市人大常委会是地方一级权力机关,是保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内贯彻实施的重要环节。”[21]可见,省级人大常委会在比较法中独特的宪法监督职责及其在中国地方各级人大中的重要宪法地位,是确立省级人大常委会审查要求资格的重要考量因素,当然,这同时也意味着省级人大常委会的审查要求资格必将承载较重的责任。

   除宪法监督职责外,地方各级人大及其常委会还应保证法律和行政法规的遵守和执行,可见地域意义上的法制统一是宪法第99条的价值内涵。但立法法规定法律是审查依据,而行政法规则成为审查对象,原因在于我国实行人民代表大会制。全国人大及其常委会是最高国家权力机关及其常设机关,因此法律只能是审查依据,若法律确有违宪之嫌,省级人大常委会只能依立法法第46条向全国人大常委会提出法律解释要求,而不能动用第99条的审查要求。至于行政法规成为要求审查的对象,则是因为省级人大常委会与国务院分属人大系统和行政系统,考虑到人大系统在人民代表大会制中的核心地位,省级人大常委会当然可以向全国人大常委会提出审查行政法规的要求,这可以更充分地实现宪法第5条规定的法制统一原则。

  

   (二)省级人大常委会在人大纵向结构中的纽带作用

   省级人大及其常委会是联系省以下地方各级人大与全国人大的纽带。根据我国宪法设置的民主选举机制,县以上各级(不含县级)人大代表通过自下而上间接选举产生,省级人大主要由辖区内下级人大选举产生的代表构成,是本省级行政区域内的最高代表机关,同时省级人大选举产生全国人大代表,充分体现民主集中制原则。在此权力结构中,省级人大及其常委会既接受全国人大常委会指导又具有指导下级人大的功能,同时还需要全面和及时地反映本行政区域内人民的利益与意愿并向全国人大作适当传达。在代表制的角度下,省级人大及其常委会不仅代表本省级行政区域的整体利益即全省(含自治区和直辖市,下同)人民的利益,而且代表辖区内的特定个体利益和某些局部利益。[22]因此,在代表的职能与审查要求主体资格发生竞合时,省级人大常委会的审查要求就可以含有下列三方面对象。

   就代表本行政区域的整体利益而言,省级人大常委会应当努力排除本省正当利益受到来自各方面的侵害。在改革开放以来随着利益分化,省级行政区域与其他方面的利益冲突日益凸现,它可能表现为与中央的利益冲突,也可能表现为与其他省级行政区域的利益冲突。前者如分税制改革导致地方事权与财权的极度不匹配,与宪法第99、104、107条所保障的地方事权不相符合,如学者所言,中央与地方的税收“划分本身仅是中央政府的单方面决定,既缺乏地方政府的参与,也缺乏民意机关的正式认可……1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》虽然也力图界分中央与地方政府的事权范围,但……这种事权划分的方式当然无法永久地约束中央政府本身,它必然随着社会经济的发展而不断地调整。而在每一次‘权力下放’式的府际关系调整过程中,地方政府被赋予越来越多的公共事务,却并没有被赋予相应的财政收入来源,它们在现有财政分权体制下只是政策制定与实施的‘弱势一方’”。[23]后者如我国各地方曾存在“大量法规和政策来保护本地人员、企业,限制外地人员、物品和服务流入”,[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。[25]前述两种利益冲突的解决尚未被纳入法治轨道,省级人大常委会作为省级整体利益的代表者,其审查要求可能为区域利益冲突的法治化解决带来契机。

   就代表辖区内特定个体利益而言,省级人大常委会应当努力排除违宪违法法规对辖下特定群体基本权利的侵害,运用审查要求将辖区内社会团体、企事业组织和公民的审查期待向全国人大常委会传达。在此意义上,省级人大常委会的提请审查功能可以涵盖建议审查程序,既能适当筛选数量巨大的审查建议,又能保证审查程序的启动。然而,此种定位完全没有得到应有注意,如在孙志刚案中,人们在关切审查程序问题时主要在惋惜全国人大常委会未能基于公民建议启动审查程序,[26]却忽视了省级人大常委会的审查要求,审查建议其实亦可向事发地广东省甚至孙志刚原籍地湖北省人大常委会提出,从而转化为审查要求,同时,广东和湖北两省人大常委会作为孙志刚的代表机关,在宪法上原本就有责任保证本省居民或选民的基本权利不受违宪违法法规的侵害,若未能对其提出审查要求则有怠于履行职责之嫌。

   就代表辖区内局部利益而言,省级人大在其民主审议过程中若涉及多数与少数的利益冲突,不能排除对少数利益的适当尊重。此种尊重非指其议决必须体现少数利益和遵循少数意志——民主过程本身必须遵循多数决原则,而是指少数利益受到多数决定损害后应当享有某种程序性保障。考虑到我国省级人大代表系由地级行政区域的人大选出,且省级人大也以各地级代表团为活动形式,可以允许地级单位代表团对省级人大自身的法规提出审查要求。

   在规范上,我国地方人大及其常委会的代表功能与外国地方议会不存在本质差别,二者均为代议制民主的具体形式,不过诸多现实因素仍然制约着我国人大审议与代表功能的有效发挥。有鉴于此,前述三方面的现实可能性依次递减,有待民主实践的进步,尤其是第三方面功能仍是潜在的,与第一方面已有迫切现实需求不同,只有在省级人大民主审议功能充分发挥之后才有存在的空间。

  

   (三)省级人大常委会是省级国家权力常设机关

   省级人大及其常委会是省级行政区域内的国家权力机关及其常设机关,在所有地方国家机关中具有最高法律地位,同级行政机关、审判机关和检察机关均由其产生并对其负责,辖区内各级各类国家机关均受其监督,因此审查要求资格一旦分配到地方就只能由省级人大及其常委会独享。省级人大及其常委会的国家权力机关地位与宪法监督职责发生竞合,因此,它不仅要在行使自身权力的过程中忠于宪法并杜绝自身违宪之可能,也要监督本省各级各类国家机关遵守和执行宪法,从而在本省范围内形成并维持一种法治状态,使以宪法为基准的法制统一性得到维护。

一方面,自我遵守宪法和法律是监督其他国家机关的前提,否则省级人大常委会不仅违反自身遵守宪法的义务,也会给辖区内各级各类国家机关带来地域性法治困扰。例如,省级人大常委会通过制定地方性法规给辖区内地方法院创造民事和行政审判的依据,在河南种子案中,河南省人大常委会单纯指摘洛阳市中院的判决“对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重的违法行为”,[27]却只字不提其自身地方性法规违反法律的事实,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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