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叶必丰:城镇化中土地征收补偿的平等原则

更新时间:2017-05-22 00:21:49
作者: 叶必丰  
使用寿命并不相同。基于认识的有限性,我们无法预见无限未来的土地价值。第二,国家有偿出让土地使用权是有期限的。期限届满,在理论上是可以收回并再次出让,或者可以要求延长使用权期限的使用权人补缴费用。第三,国家的职能是服务,而不是牟利。国家的岁入应当来自税收,而不应当来自征收土地转让所得。即使基础设施建设用地,未来也可能转为商用,产生土地出让所得。国有土地使用权的第一次出让费,已高于征收补偿费。被征土地再次出让所得,理应与原所有权人共享。

   (三)法律上平等的回应

   农民可以入股有稳定收益的建设项目,并非为了追求物质地位的平等即事实上平等,而是为了促进发展机会的平等。

   人的发展机会是与其生活方式密切相关的。每个人都只有在自己熟悉的生活方式中,才能捕捉到发展机会。农民赖以生存和发展的生产资料即土地被征收,意味着自己原有的生活方式被强制改变,必须面对新的、陌生的生活方式即竞争更为激烈的城市生活。农民即使获得市场价补偿,没有适应城市生活的能力,也将陷于贫困。并且,失地农民所失去的不仅仅是自身的生产资料,而且连带失去了子孙后代的生产资料。失地农民所陷的贫困,也导致了子孙后代生而不平等。[53]尽管穷人比富人享有更多自由,[54]但这是低层次的自由。只有当“生产资料掌握在许多个独立行动的人的手里,才没有人有控制我们的全权,我们才能够以个人的身份来决定我们要做的事情。”[55]贫穷不是社会主义,贫穷的自由不是城镇化的目的。

   失地农民的生活方式是因政府征收土地而被改变的,因而政府有责任对利益加以平衡。当然,这种平衡并非物质财富的平衡,而要为失地农民创造发展机会。“政府就不得不对所有的人置身于其间的整个自然环境和人文环境进行控制,而且还不得不努力为每个人提供至少相等的机遇”。[56]既然政府要把所征收土地用于商贸和住宅开发,以及把基础设施作为营利性项目开发和经营,那么就应当对失地农民开放,创造资本关系。“创造资本关系的过程,只能是劳动者和他的劳动条件的所有权分离的过程,这个过程一方面使社会的生活资料和生产资料转化为资本,另一方面使直接生产者转化为雇佣工人。”[57]因此,允许失地农民入股盈利项目,正像某人被要求从事不喜欢的工作而应得到合理补偿一样,是符合正义的。[58]

   那么,政府为什么不要求盈利项目向失地农民以外的个人开放,这是不是会导致新的不平等?在16世纪英国的圈地运动中,政府曾通过征收济贫税予以救济。[59]对失地农民大量流浪到城市而造成的住宅问题,“蒲鲁东建议把承租人变成分期付款的买主,把每年交付的房租算做分期偿付住宅价值的赎款,而承租人经过一定时期后便成为这所住房的所有者。”[60]英国政府的措施和蒲鲁东的建议,无非因为社会需要稳定,失地农民作为社会弱者需要获得特殊保护。对失地农民以外的其他个人,则不存在上述情形,不需要上述措施。他们如果也需要投资,则是与项目公司的自由交易行为。对相同情形相同对待,对不同情形区别对待,正是法律上平等原则的真谛。

   有的建设项目如国防项目,并非营利项目,因而不存在土地使用权入股问题。那么有的失地农民有土地使用权入股的机会,有的没有,是否又是一种不公平?土地使用权入股,只是一种机会,且风险自负。非制度原因而没有这样的机会,自然原因所导致的结果不存在公平正义。“支持公正的任何论据都不能以某个特定的人出生在某地而不是其他地方这个偶然事件为依托。”“有些人出生在富贵之家,有些人出生于书香门第,但这都不涉及谁的功绩大小谁更公平正义的问题。”[61]

   另外,按期补偿则是为了实现集体所有土地与国家所有土地的物权平等。

  

结语

  

   本文的上述论证,主要以我国从计划经济向市场经济转型以及城镇化进程为背景,所采用的主要是法的体系解释方法。本文的论证,立足于在现行宪法不变的基础上,如何通过对法律规范尽可能少的调整,来充分保障集体土地所有权人的合法权益。本文指出了城镇化中之所以采用征收而非征用集体土地以及补偿不合理的原因——追求事实上平等而不是法律上平等,并努力运用法律上平等对补偿标准和补偿方式改革提供对策。这些对策的内容包括:修改《土地管理法》47条有关土地征收补偿标准的规定,实行以土地市场价为标准;应把土地使用权入股作为土地征收补偿方式的选项,以保障农民平等发展机会;应把按期补偿作为补偿方式,补偿期限可以按国有土地使用权出让期限确定。对这一改革方案,笔者自认为是一种折中的选择。一方面,这一方案坚持法律上平等原则来保障农民基于土地的权利。另一方面,这一方案不主张改变现行的土地所有权制度,不主张修改现行宪法的规定。之所以选择折中方案,是遵循30年来我国渐进式改革的思路,是为了把改革的阻力和风险降低到最小。

   注释:

   [1]参见《马克思恩格斯选集》(3),人民出版社2012年版,第197-199页。

   [2]参见[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》,杨玉生等译,中国社会科学出版社1998年版,第516页。

   [3]参见《宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案》,载《最高人民法院公报》2004年第4期。

   [4]参见佚名:《2013年中国城镇化率将达到52.3%》,http://www.askci.com/news/201301/07/144920_70.shtml,2013年7月18日最后访问。

   [5]参见黎广:《乌坎事件调查》,载《中国新闻周刊》2012年1月2日;杨帅、温铁军:《经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化——对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析》,载《管理世界》2010年第4期等。

   [6]参见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条。

   [7]参见前引②,哈耶克书,第526-527页。

   [8]陈锡文:《土地制度应该加快改革》,http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/chenxiwen/#pageTop,2013年7月16日最后访问。

   [9]前引①,第178页。

   [10]参见前引①,第205-206、264-265页。

   [11]参见[法]蒲鲁东:《什么是所有权》,孙署冰译,商务印书馆2011年版,第85-86页。

   [12]参见张友渔、许崇德:《宪法修改草案的基本精神》,载张友渔等:《宪法论文集》,群众出版社1982年版,第28页。

   [13]前引②,哈耶克书,第128、144-145页;[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《通往奴役之路》,王明毅等译,中国社会科学出版社1997年版,第79、81、101页。

   [14]参见张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第244页。

   [15]前引②,哈耶克书,第107、101页。

   [16]前引[13],哈耶克书,第105页。

   [17]前引②,哈耶克书,第126、128页。

   [18]参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》,2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过;孙龙:《选举法修订后将推动农村城市人口政治平等》;http://news.qq.com/a/20091028/000368.htm,2013年8月3日最后访问;牛琪等:《全国人大代表新阵容标志政治领域实现城乡平等》,http://news.sina.com.cn/c/2013-02-28/113426385171.shtml,2013年8月3日最后访问。

   [19]参见张君荣:《诺奖得主科斯:中国税收制度加剧不平等——专访诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯》,http://finance.ifeng.com/a/20130217/7669632_0.shtml,2013年9月3日最后访问。

   [20]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。

   [21]参见李震山:《论行政损失补偿责任》,载台湾行政法学会主编:《损失补偿·行政程序法》,台湾元照出版有限公司2005年版,第137-138页。

   [22]前引①,第260-261、267页。

   [23]1991年3月22日国务院令第78号发布,2001年6月13日国务院令第305号废止。

   [24]2001年6月13日国务院令第305号发布,2011年1月21日国务院令第590号废止。

   [25]2004年10月21日国务院国发[2004]28号。

   [26]“一个人使用自己的财产对他人财产的效应,具有越来越大的重要意义。”前引②,哈耶克书,第516页。

   [27]前引⑧,陈锡文文。

   [28]参见李增刚:《经济学视角下的土地征收补偿标准》,载《学术月刊》2011年第12期;张晓华等:《以马克思地租理论论集体土地国有化及问题》,载《中国集体经济》2008年第9期(上)。

   [29]参见陈莹等:《基于供需理论的土地征收补偿研究》,载《经济地理》2010年第2期。

   [30]参见霍雅勒等:《可持续理念下的土地价值决定与量化》,载《中国土地科学》2003年第2期。

   [31]参见刘书楷:《马克思劳动价值观与西方非劳动价值观土地价值与价格理论》,载《中国土地科学》1995年第6期。

   [32]参见陈莹等:《公益性、非公益性土地征收补偿的差异性研究》,载《管理世界》2009年第10期;胡川:《基于农民意愿的土地征收补偿标准研究》,载《安徽农业科学》2008年第13期。

   [33]参见陈仕菊、黄贤金等:《基于耕地价值的征地补偿标准》,载《中国土地科学》2008年第11期;诸培新等:《基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究》,载《中国人口·资源与环境》2011年第11期。

   [34]前引②,哈耶克书,第125页。

   [35]参见王利明:《平等保护原则:中国物权法的鲜明特色》,载《法学家》2007年第1期。

   [36]前引②,哈耶克书,第126页。

   [37]科斯认为:“获取”“是一个法律术语。在美国,政府可以通过赔偿或不赔偿,从土地所有者手中‘获取’一部分财产权——只要政府能够证明这种‘获取’符合‘土地征用权’条款。而在中国的案例中,政府在土地交易中的行为似乎属于非赔偿性‘获取’。”前引[19],张君荣文。

   [38]参见黄贤金:《论地权歧视》,载《农业经济问题》1996年第7期。

[39]前引[20]。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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