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叶必丰:城镇化中土地征收补偿的平等原则

更新时间:2017-05-22 00:21:49
作者: 叶必丰  
当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”它规定:“县级以上地方人民政府应当制定具体办法,使被征地农民的长远生计有保障”,并提出了包括社会保障和补偿方式在内的各项落实措施。国务院的这一决定突破了30倍的法律限制,但有《土地管理法》47条第7款的授权依据。

   其实,土地的原有用途产值既不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”[26]而带来的价值,也不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值,更不能体现环境和文化的价值。30倍的补偿只相当于土地原有用途30年的产值。“全国所有城市郊区征地的,补偿最高的大概就是杭州,征地价格是原有土地价格的100倍也不止,即使一亩地按每年一千元的产值计算,也就十来万,”[27]也只相当于100年的原有用途产值。这与土地的永久性,农民世代赖以生存的基础相比,完全不相称。

   农村集体土地也是物权和财产,具有价值。尽管它的自由交易为法律所禁止,并非商品,无法形成市场价值,但经济学上能通过市场模拟,对它的市场价格加以确定。在当前经济学界,有的从地租理论和产权理论,[28]有的从供给理论和需求理论,[29]有的从边际效应理论,[30]还有的从劳动价值理论等,[31]对土地的市场价值进行了研究。有的从农民的意愿,[32]有的从土地的综合功效,[33]对土地价值进行了测算。这些研究得出的一个共同结论就是,土地征收补偿标准严重偏离价值规律,没有体现市场价格。

   (三)土地物权的法律上平等原则

   “平等是由国家强制推行一些准则所规定的”。[34]我国宪法第33条第2款确立了人的法律上平等。第12条第1款、第13条第1款以及《物权法》3条第3款、第4条确立了物权平等,即国家对各种所有制的物权,对不同主体所有的物权,都予以平等保护。[35]这就意味着,“个人之间的差异并不能为政府区别对待他们提供任何理由。它反对国家对待人方面有所差异,然而,要保证事实上非常不同的人们在生活中拥有同等的位置,这种差异就是必要的。”“人们必须被一视同仁。尽管事实上不同,这就是要求法律面前人人平等的实质。”[36]

   然而,集体土地的征收补偿标准,却并没有体现法律上平等。如前所述,集体土地的征收补偿标准并非市场标准。政府通过征收,以低于市场价的标准获得土地。然后,政府又通过招投标方式,把使用权出让给竞价高者。并且,国有土地有期限的使用权出让价,远远高出集体土地所有权的补偿价。同一块土地,仅仅因所有权人的身份不同,就采用了不同的价格标准。这样的制度设计,导致了政府与集体土地所有权人之间的不平等,实为政府“单方面获取”。[37]城市国有土地上房屋的征收补偿标准系市场价,而集体土地的征收补偿标准却并非市场价。同样的物权,仅仅因为权利人的身份不同就采用了不同的价格标准。这样,又导致了集体土地所有权人与城市市民之间的不平等。国有土地使用权即使在个人之间的相互转让,也是市场价标准;集体土地既不允许转让,又非按市场价征收。这样,又导致了物权上不平等,即集体所有物权与国家所有物权之间的不平等,构成地权歧视。[38]因此,《土地管理法》47条规定的补偿标准,不符合宪法和《物权法》所规定的法律上平等和物权平等原则,必须加以修改。“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”[39]

   有人反对集体土地征收的市场价补偿标准,认为集体土地的取得并非市场价。[40]这是因为没有关注到,集体土地的原始取得并非基于交易,而是基于先占原则。这种先占必须落实到具体的个人,而不能像蒲鲁东那样抽象地谈先占,说在个人先占之前早已被全社会所占有而否定先占取得。[41]同时,城市土地的国有化也是基于宪法的规定,使用权的出让、转让或征收却都可以实行市场价标准。如果只允许国有土地存在市场价,不允许集体土地有市场价,那就没有坚持物权的法律上平等保护原则。

   有人担心,以市场价为土地征收补偿的标准会阻碍城镇化进程,不符合效率原则和利益最大化原则。[42]但这种担心是一种马克思所批评的“以斯多葛派的平静的心情来加以观察”的经济学家,[43]忽略了一个制度应具有的正义性。按照凯尔森的学说,正义可以分为形式正义即纯粹法正义,以及实质正义即道德正义。形式正义“就是指合法性(legality);将一个一般规则实际适用于按其内容应该适用的一切场合”。实质正义“意味着,这种秩序把人们的行为调整得使所有人都感到满意,也就是说,所有人都能在这个秩序中找到他们的幸福。……正义就是社会幸福。”[44]土地征收补偿标准不仅应具备形式正义,而且应具备实质正义。从公平正义角度讲,“如果以市场价值提供补偿,实施某项城市改进措施的成本会高的令人望而却步。但是,在情况确实如此的地方,它就意味着应当不实施所建议的计划。”[45]党的十八届三中全会决定指出:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”;应“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”如果对集体土地和国有土地加以区别对待,法律上不加以平等保护,则不仅不符合实质正义,而且也不符合形式正义。如此,也就违背了城镇化的目的。

   当然,土地的市场价格是一个发展的过程。它不应当是城市规划后,而应当是该规划公布前一日为基点的市场价。这是因为,“大多数城市规划措施会提高一些房地产的价值,又降低另一些房地产的价值这一事实。”[46]


三、基于法律上平等原则的土地征收补偿方式

  

   “在财产方面,由质的规定性所产生的量的规定性,便是价值。……如果我们所欲表达的不是特种物而是抽象物的价值,那么我们用来表达的就是货币。货币代表一切东西,但是因为它不表示需要本身,而只是需要的符号,所以它本身重又被特种价值所支配”。[47]正因为货币的这一特性,它也就成为土地征收补偿的主要方式。此外,安置房、工作岗位和社会保障,也成为土地征收补偿的辅助性方式。但这些补偿方式是否已经充分?

   (一)土地使用权入股

   国家所征收的土地多为优质资源,所进行的建设主要有基础设施项目以及商贸和住宅项目。当前,我国城镇的商贸和住宅建设项目,几乎都由企业开发,系10多年来暴利行业。即使是基础设施建设项目,也多由企业开发或经营。[48]

   企业开发和经营,就意味着市场和营利。《公路法》59条把公路分为收费公路和非收费公路。《收费公路管理条例》11条又按照是否以营利为目的,把收费公路分为经营性公路和非经营性公路。现实中,不仅仅营利性公路公司利润丰厚,而且非营利性公路公司的收费大大超出还贷数额。国家审计署2006年2月27日发布的18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果显示,“审计抽查山东、北京等12个省(市)35条经营性公路,由于批准收费期限过长,获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上”。“北京市首都机场高速公路总投资11.65亿元,其中银行贷款7.65亿元,在收费3年多后,北京市于1997年1月重新批准收费30年,至2005年底已收费32亿元,估算剩余收费期内还将收费90亿元;……1987年开始收费的北京至石家庄高速公路北京段总的收费期限达到42年,按2005年收费水平测算,累计收费将达93亿元,为该公路建设时利用银行贷款的16倍”。[49]

   在此,我们不讨论违法的暴利,而讨论合法的盈利是否可以由土地被征收人入股分享?《公路法》21条第2款规定:“国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。”第4款规定:“向企业和个人集资建设公路,必须根据需要与可能,坚持自愿原则,不得强行摊派,并符合国务院的有关规定。”第5款规定:“公路建设资金还可以采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。”《物权法》67条规定:“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”也就是说,公路建设的投资者可以是农民个人或集体经济组织,公路建设的投资可以是土地所有权。为此,2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定:“对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”党的十八届三中全会决定也指出:“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”

   如果以基础设施或商贸和住宅建设项目的股权为土地征收补偿方式,则将使一次性补偿成为持续的回报,从而回应哈耶克之问。他说:社会主义国家“通过把所有土地的所有权让渡给集体,然后仅仅以由市场决定的租金租让给私人开发者。”“如果有可能清楚地区分‘永久性的和不可破坏的地力’的价值和那些由于市政当局和私人所有者的努力所带来的两种不同的土地改造所创造的价值,那么采用这一计划就有了强有力的理由。”[50]对我国的项目开发者来说,既可以部分解决融资困难,尤其解决基础设施建设收费项目改革后的资金短缺,又可以解决征地“钉子户”难题而获得一批合作者。

   当然,以股权为土地征收的补偿方式,应当设定某些条件。它只能适用于建设项目以公司化运营的情形。法律可以提供这一补偿方式,与货币、实物补偿方式一起供土地被征收人自由选择,而不能强制土地被征收人接受这一补偿方式。土地被征收人选择这一补偿方式的,必须考虑和承担它的风险,即收益有可能低于补偿,甚至血本无归。“当市场的结果对我们不利的时候,我们必须接受这些结果。”[51]对开发商来说,接受土地被征收人的入股选择应当成为一种社会义务,但有权要求政府支付同等的补偿金。

   (二)按期补偿的必要性

   在宪法关于城市土地属于国家所有,以及有关法律关于禁止土地买卖、建设用地必须申请国有土地等规定能加以修改的情况下,城市土地将出现多种所有制并存的现象。并且,土地所有权人与开发商之间可以直接进行土地交易。政府的任务是对土地进行用途管理,在宏观上制定城市规划,在微观上审批和监督土地交易。这样,政府不再是“运动员”而只是规则的制定者和提供者,也不再需要征收征用土地,当然也就不存在征收补偿方式问题。

   如果不修改前述禁止买卖土地的法律规定,而修改《物权法》44条关于征用的适用范围,则应该选择征用而不是征收。“无论在什么地方,政府如果有采取行动的正当需要,而我们又不得不就满足这种需要的不同方法作出选择,那么那些恰好能够减小不平等的方法可能就会受到青睐。”[52]这样,同样将出现城市土地多种所有制并存的现象。这是因为,征用不像征收那样会导致所有权的变化,而只是使用权的变化即在一定期限内把集体土地收归国家使用。该期限可以与国家确定出让的土地使用权期限一致。期限届满,国家为了公共利益的需要可以继续征用,但需要重新补偿。这样,土地的集体所有并未改变,但所有权人可以获得持续、多次的补偿。

但是,在上述宪法和法律规定都不予修改的前提下,对土地的征收应实行按期补偿。每期补偿的年限,可以与国有土地使用权出让期限相一致。这一主张的理由是:第一,土地与一般物权相比具有“永久性的和不可破坏的地力”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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