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杨帆:违宪审查的法国道路

更新时间:2017-05-22 00:20:00
作者: 杨帆  
一些宪政反思也逐渐出现,其中代表性人物当属托克维尔。1835年,他出版了《论美国的民主》一书,在书中他大力推崇美国的宪法司法审查制度,认为美国联邦最高法院使得宪法变得可操作化,保障了宪法条文的实施。托克维尔之所以有这样的主张既与当时的政治意识形态有关,也与自己的法治理念相印证。他生活在大革命高潮已经过去,但是社会不满与对立仍然非常凝重的七月王朝时期。那时,“本应秉持天下为公精神的政界中个人主义横行,造成政治败坏,民众和社会由此鄙视乃至拒斥政治生活,从而进一步退回私人生活,强化了民主社会内在的个人主义倾向。这反过来加剧了民众对公共德行和政治生活的蔑视和拒斥,如此恶性循环,民族陷入无政府的混乱或专制的窒息。”[20]托克维尔一方面对个人主义的激进民主保持谨慎,另一方面也觉得专制独裁是一条走不通的道路。他主张在这两者之外,应该有一个第三权力可以起到类似于革命之前贵族阶层的制约作用。而这个第三权力,在托克维尔看来,正是大革命时期所最为缺少的法治精神。他主张法学家群体应该扮演旧制度中贵族的维稳角色。他说:“法学家秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能,用他们对古老事务的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱,用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功,用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视,用他们处事沉着的习惯去对抗民主的急躁。”[21]由此我们就不难看出为什么托克维尔站在卢梭民主主权论的对立面而主张宪法的司法化了。

   在托克维尔宪政观念的影响下,1849年,革命中的德意志各邦酝酿起草了一份《法兰克福宪法》,该草案纳入了这种联邦最高法院对宪法条文有司法审查权的制度,可惜最终该宪法没有获得施行。然而,在当时的法国,受卢梭思想和大陆法传统的影响,由法院对宪法进行司法审查的设想并没有得到什么回响。因为按照卢梭主义的观点,宪法作为政治法,其实施和审查权理应由代表公意的机构来行使;而大陆法系的法官在法律体系中又处在从属地位,无法对于民主立法机关制定的宪法、法律进行根本性地审查和评价。这也决定了美国式的由司法机关承担违宪审查职能的制度一定程度上并不符合当时的“法国国情”。

   1852年1月,法国又回到了强人政治,路易·波拿巴主政下的法兰西第二帝国又制定了一部新宪法。这部宪法也试图建立一个特殊的元老会来鉴别和剔除一些不适当的法律。依照规定,这些被鉴别和剔除的法律可能“与宪法抵触,或者触犯宗教、触犯道德、触犯信仰和个体自由、有损法律面前的公民平等性、有损财产的不可侵犯性,以及有损法官的终身任期制等”。(1852年宪法第26条)它甚至规定了公民也有向元老院提请审查的权利。但是这种由威权型的领导人主持构建的、兼顾公民权利的制度设计最终还是在实践中没有起到什么作用。究其原因,除了因为反复的革命使得政权特别短命以外,根据宪法学者莫斯的研究,对于19世纪的法国主流“共和主义”意识形态来说,这种机构还是过于超前了。[22]莫斯所谓主流的“共和主义”意识形态指的就是卢梭的一元民主与主权理论。在此背景下,对于合宪性的审查如果是由司法机构或者“第二立法机构”来实行,其正当性都会遭到质疑。

   (二)第三共和的宪政反思

   法国第三共和(1870-1940)的建立是共和派与保皇派两种政治主张竞逐与妥协的结果。[23]在当时,虽然主流的政治意识形态依然是“议会主权”(la souverainete parlementaire)的一元民主制,但是经过百年革命历程的洗礼,社会的革命激情逐渐沉淀,理性的政治反思也越来越多。再加上彼时正是西方资本主义的迅猛发展时期,各种形式的垄断和工人运动此起彼伏,社会矛盾尖锐。于是,关于如何保障宪法的条文得到切实履行的议题开始引起了讨论。但这个过程也是渐进的,在19世纪末,即便是在著名的艾斯曼(Adhemar Esmein)的《法国宪法与比较宪法学基础》一书中,违宪审查的问题也几乎没有涉及。[24]1902年,法国比较立法协会发起了一场运动,才首次提出在法国建立宪法司法审查制度的可能性。但是直到1934年,官方的表述中,议会主权还具有很强的不可分割性—“立法机关在制定法律时须仔细检查该法是否与宪法一致,能否解决那方面的问题……这意味着宪法解释应该由议会执行。这属于主权行使问题,故议会才是审查自己法律合宪与否的法官。因此法院不能解释宪法,至少他们不拥有事关立法机关的权力。”[25]但与此同时,近代法国最重要的两位公法学家—奥里乌(Maurice Hauriou)与狄骥(Leon Duguit)—都对这一问题发表了不尽相同的看法。

   奥里乌与狄骥都反对卢梭的一元主权理论,但是他们的表述却各有侧重。奥里乌指出:“根据国家宪法的规则,任何公共权力机构都不具备无限主权,使之在行使权力或履行职能时不受控制……不可控制的主权仅在于国家,且它完全不可委代。所有受到委代的主权皆可被控制。”[26]奥里乌是法国国家参事院(le Conseil d’Etat)制度的大力倡导者,这一机构的职能相当于法国最高的行政法院,负责认定一些具体或抽象的行政行为的合法性。他认为:“认定一项法律具有非合宪性(inconstitutionnalite)与认定一项行政规章具有非法性(illegalite)本来就没有什么区别。”[27]所以他认为没有必要设立专门的机构对法律的合宪性进行审查,在他看来“由法国的法院对法律的合法性进行司法审查,这一点并不存在任何的法律障碍”。[28]

   与奥里乌不同,狄骥的学术生涯一直受到孔德和涂尔干的影响,他的宪法思想主要体现在他的“社会连带主义”法学观。狄骥认为人并不是孤立存在的,他只有跟其他个体相连接才能组成一个有灵性的社会有机体;法律规则的依归既不能是个人的主观权利,也不是虚无缥缈的国家主权,而应当是独立于此二者的一种集体主义法权。他一方面批判博丹的主权观念,另一方面也对18世纪以来的、以卢梭民主论为代表的人权概念进行了解构。在违宪审查方面,狄骥的主张经过了一些转化。起初他是反对建立宪法司法审查制度的;而后他又主张建立一种既不同于民主机构、也独立于执政者权力体系的专门机构进行宪法监督;进而他也主张可以由司法机关对法律的合宪性进行审查。在1930年出版的《宪法学论文》第三版的序言中狄骥写道:“在这本书的第一版中,经过犹豫,我最终拒绝了法院可以对法律的合宪性进行审查的主张。而今天我发现这是错误的。我想强调,如果今天一个国家的人民还不能对法律的合宪性进行司法审查,那么他们就不是真正地生活在一个法治的政体之中。”[29]虽然狄骥的建议在第三共和时期都没有获得实施,但是时至今日,狄骥的法学思想在法国的影响力依然是巨大的。这也一定程度上体现在了法国宪政制度设计的独特性上:法国的很多公法制度既不是个人权利本位的也不是国家权力本位的,而是如狄骥所建议和主张的,是独立于二者的社会本位的制度。本文所探讨的宪法司法审查制度某种程度上也可以说是这种观念的演进和体现。

   (三)第四共和的初步尝试

   第三共和时期的宪政讨论没能继续深入下去,也没能实质性地影响宪政变革,世界大战就到来了。经过两次世界大战的中断,法国于1945年开始着手重构宪政体制。那时法国社会的政治意识形态构成又发生了一些微妙的变化。代表威权主义的戴高乐将军获得了传统保守民众的支持,但是他们并没有在公共领域表现活跃。公共舆论基本被有左翼倾向的城市中产阶级占据。这也跟战后世界形势左转密切相关。1945年10月,经过全民公投,法国决定制定一部新的宪法(96. 4%支持)。在制宪会议中,代表左翼势力人民阵线的三党(共产党、社会党、人民党)占据了绝大多数。他们首先制定了一部以议会为绝对中心的宪法,规定总统与总理都由议会选举产生,但是该草案受到戴高乐派的强烈反对,在全民公投中被否决。在重新进行的制宪会议选举中,左翼人民阵线三党还是占据了绝对多数。他们迅速制定了新的宪法草案。这份宪法虽然规定总统由国民直选产生,但是总统的权力几乎被架空。在戴高乐派再次强烈反对的情况下,宪法草案以微弱的优势获得通过(制宪会议投票308票比249票;全民公投930万比817万票,另有856万票弃权)。[30]虽然是三党妥协,但是这部宪法更多地体现了温和左翼社会党的意志,确立了议会主导的内阁制宪政体制,议会在与政府的关系中处于优势地位。从这部宪法制定过程的一波三折和各种权力的拉锯中,也可以看出当时法国社会政治思想的多元复杂与分裂,也似乎埋藏下第四共和宪政体制的不稳定性根源。

   这部宪法一定程度上也是对第三共和“人民主权”意识形态的延续。不过创新之处在于它设立了一个新的机构—宪法理事会(le comite constitutionnel)。其第91条第2款规定,“宪法理事会的成员包括:国民议会议长,共和议会议长,共和国总统,由国民议会于每年会期之始以党派比例代表方法在议员以外的人上中选出7名成员,以及共和议会在同样条件下选出之3名成员。”这是法国宪政史上第一次明确设立并实施的专门的违宪审查监督机构。

   除了来自议会的成员占了宪法理事会成员的绝大多数以外,第四共和国的宪法也为它的运作设置了非常多的苛刻条件,并且有明显的“维护议会权力”的导向性。首先,只有国民议会的议长和总统在达成意见一致的情况下,才能向宪法理事会提出审查请求,其他任何机构和个人都没有权力提出。议长要参与这项提议还必须得到绝大多数议员的同意(92条第1款)。其次,理事会成员在履行审查职能的时候,首先是要尽量协调议会两院的立场,如果两院立场一致则审查不再进行;在协调失败的情况下,宪法理事会再单独做出决定。第三,宪法理事会进行审查的依据只能是宪法正文并不包括宪法序言(92条第3款)。而详细规定了公民基本权利的1789年人权宣言等内容正是存在于这部宪法的序言中的。也就是说第四共和国的宪法理事会制度并没有主动监督和保障实施宪法公民权的法源。最后,也几乎是最重要的一点,当宪法理事会审查认为一项议会制定的法律违反宪法的时候,它并没有权力直接宣布其无效,而是要将其退回议会进行重新讨论。如果议会坚持其初始立场,按照宪法第93条的规定,则要延期至宪法相应的条款进行修改之后再进行公布。这就意味着,在这套宪政监督体制下,一部议会制定的法律如果违宪,最终的结果甚至可能是宪法要做出相应的修改,这与监督和保障宪法实施的理想显然背道而驰。

   从相关的各种规定可以看出,第四共和国的宪法理事会制度的立法目的显然不是对于违宪行为(尤其是其中的议会立法行为)进行纠正,而只是对处于核心的议会制度进行了维护与补充,甚至可以说它只是议会宪政体制的“一个点缀”。[31]宪法理事会在其12年的生命中,仅仅启动了一次审查程序,而这次审查最终还以议会两院意见达成一致而宣告结束。[32]所以难怪有学者评论道:“宪法理事会与其说是违宪立法审查机关,不如说是议会两院的调解机关和宪法修改的准备机关。”[33]实践中,其作用几乎没有显现出来。

如前文所述,第四共和违宪审查制度的失败,一定程度上要归因于当时法国社会多元复杂的政治思想对立。一方面,经过两次世界大战,当时的法国社会依然弥漫着一种激进主义的民族情绪,人们依然相信“民主”的价值位阶要高于其他的事物,包括“法治”。代表民主的议会的权力是其他权力的来源,也可以凌驾于其他权力之上。另一方面,这样的议会体制也并没有给法国社会带来稳定与有序。战后短暂的第四共和国是法国近代历史上最动荡的时期之一,各种政党、团体不断地进行着权力斗争与分化组合,内阁走马灯式地更换,内政外交也陷入交困。戴高乐在其回忆录中曾经如此评价第四共和的政体:“这种制度在过去12年内一再做出了各种表演。在国民议会和共和议会内部,议员们的各种翻来覆去的政治组合、阴谋诡计和脱党变节不断地发生,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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