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张震:宪法环境条款的规范构造与实施路径

更新时间:2017-05-18 23:58:44
作者: 张震  
另一方面,不能理解为国家的环境积极治理仅限于林业方面。

   4.环境保护的目标分层

   其一,资源保障和保护。宪法第9条“保障自然资源的合理利用”的规定重在强调对合理利用资源的障碍的去除,“保护珍贵的动物和植物”重在强调珍贵的动物和植物资源不受破坏、不被减少。宪法第26条中“国家保护生活环境和生态环境”的规定重在强调维持适宜的生活环境和生态环境不受破坏。保障和保护强调了环境保护的第一层次目标,即维持较适宜的环境。有学者指出,在环境领域,国家对其人民及环境的一定程度的保护义务是其正当性目的之一。[24]这种维持性保护具体包括三个方面:(1)排除现存的对环境的损害;(2)排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性;(3)采取措施预防对未来环境的危害性。[25]

   其二,环境改善。宪法第26条中“国家改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下,进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的第二层次目标,即追求更良好的环境。自20世纪60年代,环境问题在全世界范围内日益严重,人们对环境保护的内容及目标的认识也不断提升。从早期强调对环境污染的控制到对环境与经济、社会发展的综合考量,进而重建人与环境的和谐关系。例如,日本早期为了应对公害问题,制定《公害对策法》以保全生活环境为目的,而1993年《环境基本法》的制定则实现了从公害对策到环境管理的转变,将构筑可持续发展的社会为基本目的。[26]

   综上,宪法第9条和第26条的规定可做如下理解:(1)有明确的宪法内涵。即环境保护的主体、行为以及所预期达到的目的均明显而确定;(2)明确了国家对环境保护的义务主体地位。强调国家在环境保护中处于无可替代的首要地位,对国家权力行使的内容和方式等均有明确的指向性要求。

   (二)环境条款的外部结构

   1.环境条款制定的历史条件

   其一,国际背景。二战以来,世界多国在宪法中将环境保护作为基本国策予以明确规定,典型的国家有泰国、印度、亚美尼亚、希腊、美国、德国等。[27]

   其二,国家决策。联合国于1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议。中国政府派代表团参加了会议。通过这次会议,高层决策者认识到中国同样也存在着环境问题,需要认真对待。1973年8月5日至20日,召开了第一次全国环境保护会议,并通过了第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。我国1978年宪法第11条首次对环境保护作出规定,即“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”1982年宪法在1978年宪法的基础上,分两条对自然资源及环境保护作出规定。

   其三,历史意义。宪法规范不是封闭的体系,“历史性”是宪法规范的特点之一,1978年宪法及1982年宪法在当时国家较低的经济发展水平以及环境问题不太突出的背景之下规定环境条款,既是对国际环境治理的回应和国家态度的表明,也是对中国环境保护的预期制度安排。因此,从规范的外部结构上看,该两条规定的历史意义突出,对今天的环境保护与治理开始呈现出强烈的现实效果。

   2.环境条款属于基本国策

   严格意义上讲,国策原本属于宪法以外的范畴,但自魏玛宪法以来,规定国家发展指针的国策条款,形成对国家政治发展一种前瞻性的期待成为一种趋势,基本国策成为宪法中国家机关和人权规定以外与前两者对应的“第三种结构”。[28]因此,从传统的宪法规范内部结构的国家与公民二元主体的角度看,国策条款可算做是宪法规范的外部结构。

   1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次全国环境保护会议明确了环境保护是我国的一项基本国策。2014年全面修改的环境保护法第4条明确规定:“保护环境是国家的基本国策。”尽管我国宪法中的环境条款没有明确冠之以基本国策的字眼,但从我国政府的官方文件表述,修改后的环境保护法的明确规定,世界多国宪法中环境国策条款的范例,特别是第9条和第26条在结构上属于我国宪法的总纲部分(它集中规定了宪法原则、基本制度以及国策),因此可以判定我国宪法中的环境条款即属于国策条款。[29]

   宪法中的国策条款具有特定的功能:(1)作为国家发展的目标,对国家的制度安排及国家权力的行使具有导向作用。有学者指出,基本国策具有控制国家行为的功能,而非仅止于“期待国家有所行为”。[30](2)可以成为社会权保障的制度资源。社会权对国家经济社会发展的依赖程度较高,而且社会权条款的规范内涵的确定性程度低于自由权,因此,社会权的保障往往需要综合社会权条款和国策条款的规范和制度资源。[31]

   宪法中国策条款仅为单纯的立法原则并不具有拘束力的理论,在1949年德国基本法颁布后即遭全盘性否定。取而代之,视为宪法委托、制度性保障甚至公法权利的观点成为主流,而以上三种观点均可产生宪法上的规范拘束力。[32]在我国台湾地区,林纪东明确反对宪法基本国策“无规范力”之理论见解,他认为,此等规定具强行性。不少学者亦认为基本国策之规定,应逐条做个别之判断,有些规定属于方针规定或制度性保障,其他多属对立法者之宪法委托性质,少数属于公法上权利之规定。[33]大陆学者曾指出,基本国策本身就是宪法规范的构成要素,而且是核心要素之一。[34]在笔者看来,某项宪法国策条款要产生确定的规范效力,须满足以下条件:(1)有明确的规范内涵。宪法学界普遍认为,宪法条款是否产生法律效力要看该条款中是否含有宪法规范。[35]基本国策条款与一般宪法条款不同,其规范效力的产生除了具有规范内涵以外,还要求是“明确的”,即须具有明显而确定的规范要素。(2)对国家权力形成明确的指向性。所谓国策条款对国家权力的指向性是指明确了国家权力行使的内容并且具备现实的可期待性,不能仅仅是描述国家发展的目标等宏观愿景。(3)对国家经济社会发展产生现实意义。宪法中有些国策条款仅仅指明国家发展的宏观方向,而有些国策条款则对国家的经济社会发展具有明显的现实意义。在日益严重的环境形势之下,有效启动环境条款,对于环境治理以及生态文明建设具有显著的规范指引作用,环境的有效保护和良性治理可以促进经济社会的持续发展,环境保护也可成为现实的生产力。正如有学者所讲的,“只有环境保护与经济发展之间的关系达到了协调与平衡,国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。”[36]

  

四、宪法环境条款的多维实施路径

  

   (一)国家与公民的双向实施

   1.对国家权力的拘束

   不管是作为基本国策条款本身所具有的规范力,还是作为基本国策条款作为社会权的保障内容而对国家权力形成的拘束力,[37]应当说,宪法环境条款对国家权力的拘束力是不言而喻的,需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。[38]总体上,宪法环境条款的指向性明确,而且要求权力行使体现积极性、长期性的特质。

   其一,指向立法权。笔者认为,应依据宪法中的环境条款,进一步修改《环境保护法》,提升其作为环境保护基本法律的地位。学界不少学者呼吁通过修改《环境保护法》或制定新法,形成中国的“环境保护基本法”。[39]2014年《环境保护法》的全面修改,某种意义上实现了环境保护基本法的功能。例如该法第1条立法目的规定:“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”,基本上承载了环境保护基本法可达到的法律功能;再如该法第2条对环境概念的界定以及第4条将环境保护明确为基本国策的规定,均一定程度上呈现了其作为环境保护基本法的面相。但是修改后的《环境保护法》仍然存在无法被认定为基本法律的因素。(1)从法律内容上看,修改后的《环境保护法》没有明确指出“依据宪法制定本法”,未能主动对接宪法环境条款,反映了立法者缺乏制定环境保护基本法的明确意识;同时,也无法全部统摄其他的环境保护特别法。(2)从制定主体上看,环境保护法的制定和修改主体是全国人民代表大会常务委员会,这无疑降低了其法律规格。有学者认为,“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的地位次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。[40]我国宪法第62条规定,全国人大制定基本法律。宪法第67条规定,全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。尽管第62条有兜底条款,即全国人大可行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权,也就是说,理论上全国人大可以制定非基本法律,但是似乎不能反向推论:全国人大常委可以制定基本法律。因此,尽管学界呼吁“环境基本法”的出现,但是仍然需要面对两个现实问题,要么继续修改《环境保护法》,增加“依据宪法制定本法”的规定,在内容和技术上,进一步提升并使其具备基本法律的规格;要么另起炉灶,制定新的环境保护基本法。

   宪法环境条款对立法权的拘束力,还体现在要求立法机关依据宪法,积极进行环境保护的立法规划,防范立法不作为及立法懈怠的情况。基本国策条款的宪法委托理论,是指宪法对立法者形成了委托义务。宪法上委托并不仅是道德或伦理呼吁,而是一个有强制性的、法拘束性的义务。立法不作为及立法懈怠均构成对宪法委托义务的违反,需要予以克减。[41]尽管我国宪法环境条款没有设定类似于宪法第31条规定的“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”的宪法委托条款,但在生态法治建设已经成为国家发展战略的背景下,作为实现环境法治的基础环节,环境立法的宪法委托义务是明显而确定的。

   其二,指向行政权。环境保护与治理是一项兼具复杂性、长期性、公益性等特点的系统工程。行政权具有强制性、单方性、自由裁量性和广泛性等特点,因此,从满足环境保护与治理的需要角度看,行政机关无疑是环境保护中的最主要责任主体,这意味着行政权应尽可能主动采取一系列的措施实现环境治理的实效。日本有学者认为,为了保障国民的生存、自由与平稳的生活,行政国家的概念是一项必不可缺的理论性开拓。[42]行政国家意味着行政权在国家权力体系以及对公众生活扮演着日益重要的角色。在美国的环境理论中认为政府保护环境在国家义务体系中居首要地位。[43]在日本的环境法理论与实践中,政府负责设定环境基准,包括为保护人的健康和为保全生活环境的两类基准。[44]由环保部发布的首份《全国生态文明意识调查研究报告》显示,公众生态文明意识具有较强的“政府依赖”特征,被调查者普遍认为政府和环保部门是生态文明建设的责任主体。[45]这也从侧面体现了行政权在环境保护与治理中的重要作用。综合借鉴各国的环境保护的理论、法律规定与实践,并考虑我国实际情况,宪法中的环境条款指向行政权的内容主要应包括消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面。

   其三,指向司法权。依据宪法第9条和第26条的规定,国家对环境的保护和改善应趋向于达到积极的治理效果。以宪法的规定为基础,并考虑到环境保护与治理的现实需求,应秉持一定程度上的环境积极司法观。事实上,从西方的经验上看,司法节制未必能够保证法院对环境政策持中立立场。[46]在国家权力体系中,司法权具有平衡社会利益的特定功能。司法进入环境保护与治理,可以有效监督环境行政权,有效保障公民的环境权益。

   2.对公民环境权的保障

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本文责编:陈冬冬
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