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袁刚:从“谤木”到“华表”

——谈中国特色的上书信访制度

更新时间:2017-05-16 16:28:07
作者: 袁刚 (进入专栏)  

  

   提要  上书信访古今中外都普遍存在。我国的信访由官府包办而“华表化”,具有形式主义、官僚主义的缺陷。改进的关键在开放,放弃单向度的官办信访做法。

  

   一、信访中外普遍都存在

  

   向政府上书信访,是古今中外都普遍存在的社会政治现象。信访是民众与政府沟通,反映民瘼民愿倾诉苦衷或公民政治参与的重要渠道,是蒙冤受难的弱势群体寻求救助的途径之一,也是异见人士献计献策或对政府不满的人一条重要投诉宣泄孔道,是法律之外又一种协调解决社会问题的办法。而政府如何处置对待,则情形各异,差别很大。

  

   2005年国务院公布的《信访条例》,界定信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级政府及其工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。规定各级信访部门应认真处理信访,倾听群众意见,接受人民监督,畅通信访渠道,“不得打击报复信访人”。

  

   美国也有信访并有直接投书总统的,奥巴马总统就任有专为他阅读处理来信的秘书官,每天从无数来信中挑选出10封让他亲阅,有人诽谤他“白痴”也不生气。百忙中奥巴马有时还亲手给投书者包括失业妇女甚至上小学的孩子写信回复。弱势妇女儿童的现实苦难虽然总统也一时无法解决,但总统的回复给他们的生活带来希望。日本也有接受投诉的“苦情”制度,所谓苦情,即抱怨、不满。有“行政相谈”的法律和专门机构,以救助痛苦无告的上访投书人。行政相談委員不全是官员,有时聘请第三者,或专家教授,化解冲突,使抱怨者不再抱怨,因而卓有成效。

  

   许多国家的议会都有督察员制度(Ombudsman system) ,又译为申诉专员制度。这是一项针对失当行政行为进行监督与实施救助的制度,由瑞典首创,后为欧美日等上百个国家借鉴。由于议会的主要职能就是对行政进行制衡监督,所以督察专员站在申诉人和政府官员之间能以较公正的立场协调争议,他们还独立并主动去视察或调查,但只是查实其投诉是否成立,只提建议而不直接作处理,因而受到各方尊重,在化解冲突中作用显著。

  

   另外,发达国家的工会对维护工人权益作用很大,对政府和雇主形成很大压力,各行业工人有组织地提出诉求,甚至以罢工和示威游行来吁请发泄,使政府和老板不敢怠慢。如此,弱势群体可通过多种渠道发泄不满,也有多种渠道化解矛盾,信访不一定统统都去找政府,也可找工会、议员、督察员甚至找教会牧师等。政府官员因受到公开而强有力的制约,一般也不敢开罪民众,这就使怨愤减少信访量也相对少些,也少有长久得不到解决而缠诉的案例,专职的信访官员和政府部门也相对较少。

  

   我国的信访则基本上由政府包办,上自中共中央、国务院、公检法,下到省市县各级政府、党委,都设有专门处理群众上书上访的“信访办”。信访者全部都冲着党政权力机关来,工会、人大既无独立性也解决不了问题,而为信访者所弃。由于单一的权力主宰社会,更使上书上访者有越级找上层,找高官的偏好,但上级却又转下级,皮球踢来踢去,真能解决问题的却百不足一。我国信访体制庞大而单一,缺乏弹性且自身也官僚化,对民怨苦情实行刚性管理,使庞大的信访群体形成一道苦涩的风景,成为又一个中国特色。

  

   二、“谤木”的废弃和信访“华表化”

  

   信访的中国特色我们可以从古代说起。早在上古传说的圣王时代,我国就有了处置民怨的设施。据儒者追忆,尧在位时,设“进善之旌”,以听取贤者建议,又立“诽谤之木”,“使天下得攻其过”;舜继尧又“置敢谏之鼓”,“使天下得尽其言”。又置纳言之官,此可谓信访设官之始。

  

   谤木、谏鼓被儒家追捧为“圣政”,其纳言之官是如何接待处置信访者,史无明文。但极权专制的秦始皇时代,这一切全被推倒,诽谤官府者,“族”!即族夷全家。民冤苦情无处申诉,黔首道路以目,偶语弃市。天下苦秦既久,最后汇成农民起义将不让人民说话甚至不准呻吟的大秦揭杆毁掉。

  

   汉初吸取亡秦之辙与民休息,文帝又提谤木圣政,曰:“古之治天下,朝有进善之旌,诽谤之木,所以通治道而来谏者也,今法有诽谤、訞言之罪,是使众臣不敢尽情,而上无由闻过失也。将何以来远方之贤良?”不让人民以正常途径议政批评政府,导致“祝诅”、“訞言”,小道消息流行,“相约而后相谩”,可谓防民之口甚于防川,反而使朝廷无闻过失,最终是不利于王朝统治。

  

   于是从西汉开始历代王朝都规范上书言事制度,设谏官专司纠错,设御史督察官员,又派刺史钦差巡行地方。明清时的都察院是“天子耳目风纪之司”,其职责之一是就是接受上书信访,臣民赴阙陈情上书可找都察院,如著名的“公车上书”就是呈交给都察院。清亡前张謇等发动的三次国会请愿,征集了好几万人签名的请愿书也是递呈给都察院。然而,《明史·都察院》有记:“上书言事变乱成宪希进用者,劾!”“劾”虽不如“族”可怕,但也够呛,上书言事论政者往往没有好下场。

  

   历代都行秦政法,“谤木”秦以后也演变成了“华表”。我们现在天安门前看到的那一对精美的汉白玉华表,其实就是尧舜时代的“诽谤之木”,柱上那一条弯钩,其实就是方便百姓“上书”用的,说明白点就是挂大字报,是民主柱,以“广直言之路”。原来是立于“大路交衢”,在谤木上数落“王恶”,诽谤官府,均不治罪。

  

   汉代重树诽谤木,转立于皇宫门前,“以表王者纳谏”,后更以石代木,雕龙饰物,改称华表,威风凛凛,成了装饰品。而其内涵也发生根本性变化,原先的信访功能全部丧失,臣民匍匐于华表之下山呼万岁,那里还敢发牢骚。

  

   尧舜立谤木“广开视听”是传说,汉以后树华表以示纳谏则是形式主义。中国古代有信访制度,其特点是官僚化,从汉文帝的谤木诏可以看到上书言事的主要还是官绅,细民百姓还是沉默的大多数。信访更多地是装潢门面,如公元6年王莽改制,将秦汉掌天下诉讼的公车司马府改名“王路四府”,门前设谤木、善旌、谏鼓,以“受理吏民上书言事”,纯系愚弄百姓,粉饰太平。总结中国古代的信访制,其特征是专制政体下的官僚主义和形式主义。

  

   列宁对苏联建政初官僚主义和形式主义盛行深恶痛绝,倡导搞好人民群众的信访来对政府实行监督。列宁亲自起草了信访工作细则,规定每个苏维埃机关门口都要张贴接待群众来访日期和时间的告示, 周末假日也要有人接待,来访者要登记,记下申诉要点及经办人。对群众来信的答复要确切和迅速,列宁本人也抽时间亲自批示来信。

  

   列宁的教导和苏联党政模式最直接地影响了我国,中共建政初起党政各机关就普设人民来信来访办公室,但成效如何呢?连彭德怀元帅“为民鼓与呼”,以正常程序上书党的主席毛泽东,也残遭整肃,普通百姓那还敢上书言事“诽谤”政府。列宁的设想在苏联实行走了样,到中国也是表面文章,多数时间信访部门是“华表化”,形同摆设。

  

   三、改进信访的关键在更加开放

  

   改革开放使先前隐蔽着的社会各种矛盾浮出水面,经济高速扩张的同时两极分化也日趋严重,苦情抱怨的增多使官民关系很难摆平,执政当局的“维稳”压力越来越大,其中一个重要指标,就是信访量的日益增加。

  

   新时期我国政府对信访工作更加重视了,信访增加了电话、电子邮件等新形式。许多新官上任第一把火就是来到信访局,清华硕士出身的吴官正刚任武汉市长时搞过“微服私访”,十多年后升任山东省委书记,第一件事就是来到信访人群中,对上访的人说你们找政府是对的,是相信我们。受宠若惊的上访老油子于是缠住书记不放,但并不能真正解决多少实际问题。“仇和新政”热炒过一阵,其中一项就是要求昆明市党政各领导公开电话号码,以方便群众陈情言事,如此则领导成天只能忙于接电话,新鲜一阵也就难以为继。

  

   吴官正、仇和的亲民改革热情值得赞许,但改变不了体制毛病。试问,信访为什么要专找政府?党政官府之外的社会半点协调的空间都没有,使各级政府独自承受压力,大火只烧龙王庙,官民关系形同水火,对官府又有什么好处?有的信访人心存怨愤其实只是想发泄一下,却找不到发泄的地方。有极少数上访者申告无门就报复社会,专杀孩子,可怜无奈的幼儿园的家长则挂起了条幅,写着:“冤有头,债有主,前面右转是政府”。也有的信访人不一定有理,却告了一级再上一级,专与官府顶牛,若在瑞典,议会领下的督察员可驳回其投诉。

  

   我国由政府包办的信访是一个效率很低的封闭体制,又没有发泄机制,官民之间缺乏中介与缓冲。其实,罢工不捣乱,示威游行一阵又回去工作,就是有效的缓冲,发泄完了就不至于没完没了。我国的信访却尤如踢皮球,在单向度的权力通道上踢来踢去,真正解决问题还是要转回原主管单位,其间弹性回旋的余地少之又少。

  

   美国总统奥巴马虽然也重视信访,但美国政府并没有自上而下庞大的信访局,大大小小摆平官民关系监督政府的事,多半都由议员去做,议员既由民众选出,其职责就是代表选区的民意,民有苦情怨愤,往往是议员主动先去察访,察访不力代表不了民意,下届选举恐怕就选不上。

  

   我国人大、政协从中央到地方有好几万民意代表,也有监督政府的职责,本可在官民之间形成很好的缓冲,独立接受投诉受理信访,但最近有地方人大代表自设工作室,却被叫停。连“两会”都由执政党包办而“华表化”,信访局又能有何为?论者谈及我国信访制度改革,有主张加强有主张取消,其实信访全球都存在,取消不得,但按老路子加强也无出路,我看关键在转型,而其要义则在开放,放弃单向度官办信访的做法。

  

   (刊发于《人民论坛》总304期,2010年10月上,此为未删改稿)

  

本文责编:川先生
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