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严泉:孙中山“五权宪法”思想:理论透视与历史实践

更新时间:2017-05-11 11:13:15
作者: 严泉 (进入专栏)  

  

   摘要:“五权宪法”在理论来源上,秉持一种开放的政治立场,融合中西政治智慧。1936年5月5日颁行的“五五宪法草案”,虽然在形式上具备“五权宪法”的框架,但其确定的政体制度却是“强总统制”。“五权宪法”思想在中国的政治实践,主要有两次,一是抗战后中国短暂的民主化,二是1987年“解严”后台湾地区的民主化。特别是台湾地区的民主转型,近20年来经过七次“修宪”,政体制度经历了从名义五权到实质三权的演变。

  

   关键词:孙中山  五权宪法  政治智慧  历史实践

  

   孙中山先生认为,三民主义与美国林肯总统提出的“民有、民治、民享”的政治理论是相同的,是对中国传统的“劳心者治人,劳力者治于人”观念的否定。至于宪法理念,孙中山指出:“宪法就是一个大机器,就是调和自由和统治的机器。”[1]165

  

   为此,“五权宪法”思想以“权能分开”为基础,强调“人民有权,政府有能”。“政权”为“权”,分为选举权、罢免权、创制权与复决权,由人民通过国民大会行使,国民大会为政权机关。“治权”为“能”,包括立法权、行政权、司法权、考试权与监察权,分别由立法院、行政院、司法院、考试院与监察院行使,五院为治权机关,对国民大会负责。

  

   这一思想表明国家政权源自于人民的授权,人民是国家权力最终决定者,这与西方国家的“人民主权”原则如出一辙,体现了近代以来广泛传播的民主政治原则。

  

   一、“五权宪法”思想来源的中西智慧

  

   孙中山在设计“五权宪法”时,其指导思想就是融合中西政治智慧,秉持一种开放的政治立场。在1924年4月20日“民权主义”第五讲里,孙中山就说:“中国从前实行君权、考试权和监察权的分立,有了几千年;外国实行立法权、司法权和行政权的分立,有了一百多年。不过外国近来实行这种三权分立,还是不大完全,中国从前实行那种三权分立,更是有很大的流弊。我们现在要集合中外的精华,防止一切的流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权加入中国的考试权和监察权,连成一个很好的完璧,造成一个五权分立的政府。像这样的政府,才是世界上最完全最良善的政府。国家有了这样的纯良政府,才可以做到民有、民治、民享的国家。”[2]493

  

   如果说借鉴欧美国家三权分立学说,对于当时主张向西方学习的中国人来说不难理解。但是为什么要重视中国的政治传统呢?要知道辛亥革命的根本目标就是要推翻帝制,而新文化运动更是以打倒孔家店为己任。对此,孙中山的理由是中国的国情。在他看来,“中国几千年以来,社会上的民情风土习惯,和欧美的大不相同,自然也是和欧美不同,不能完全仿效欧美,照样去做……如果不管中国自己的风土人情,便像学外国的机器一样,把外国管理社会的政治硬搬进来,那便是大错……中国今日要实行民权,改革政治,便不能完全仿效欧美,便要重新想出一个方法。如果一味的盲从附和,对于国计民生,是很有大害的。因为欧美有欧美的社会,我们有我们的社会,彼此的人情风土,各不相同。我们能够照自己的社会情形,迎合世界潮流做去,社会才可以改良,国家才可以进步。如果不照自己社会的情形,迎合世界潮流去做,国家便要退化,民族便受危险。”[1]132-133

  

   “五权宪法”在制度设计上确实体现出中国特色,主要是增设监察权与考试权。孙中山认为:“不过外国从前只有三权分立,我们现在为甚么要五权分立呢?其余两个权是从甚么地方来的呢?这两个权是中国固有的东西。中国古时举行考试和监察的独立制度,也有很好的成绩,像满清的御史,唐朝的谏议大夫,是很好的监察制度。举行这种制度的大权,就是监察权,监察权就是弹劾权。外国现在也有这种权,不过把他放在立法机关之中,不能独立成一种治权罢了。至于历代举行考试,拔取真才,更是中国几千年的特色。”[1]133

  

   孙中山虽然认为不可完全仿效欧美政治制度,但是对于其中良善内容还是强调要借鉴。“虽然不能完全仿效欧美,但是要借鉴欧美,要把欧美已往的民权经验,研究到清清楚楚。因为欧美民权虽然没有充分发达,根本解决,但是已经有了很多的学者,对于民权天天去研究,常常有新学理的发明;而且在实行上也有了一百多年,所得的经验也是很多的。那些经验和学理根本上都是应该拿来参考的。如果不参考欧美已往的经验学理,便要费许多冤枉工夫,或者要再蹈欧美的覆辙。”[1]163-165不难看出,作为一位政治家,在对待中西政治传统时,孙中山的立场是非常理性务实的,较为重视历史经验与中国国情,而不是一味地重视政治宣传,作不切实际的制度设计。

  

   二、“五权宪法”思想初试与党治“训政”

  

   1928年8月11日,中国国民党二届五中全会通过《训政时期颁布约法案》,宣布“训政时期,应遵照总理遗教,颁布约法”,决定“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院,应逐渐实施。”[3]543时任考试院副院长邵元冲指出:“训政为训练之政治,亦即‘教训’之政治。在此时期之中,由党负代行政权之责,以‘训练’或‘教训’民众,使能了解并运用民权,以暂臻于直接民权之实行。而奉行党之指导及执行党之方案以负对民众实行训政之责任者,则为行使治权之国民政府。故训练为宪政或直接民权之筹备,而宪政为训政完备以后,直接民权之实行。”[4]204-205

  

   为了标谤训政不同于专制,“五权宪法”理念在一些国民党人看来是非常需要的,而且是符合中国现实的。训政开始后不久,1928年12月1日在对中央军校教授部政治科的演讲中,立法院院长胡汉民认为:“我们这一次所定的各项法规,只能够引用总理五权宪法的意思,在制度上却还不能使五权完全独立。因为现在并没有到宪政时期,人民还没有能够自治,还没有运用四权——选举权、罢免权、创制权、复决权——的能力。现在是以党来训政,先在训政时期作一个五权的准备而已;一定要等到将来宪政时期,才能完成五权分立的办法。所以训政时期,政府虽有五院,并不分立,使它们有连锁的关系,容易进行。有些人不明白,以为宪政时期还没有到,怎么就有起五权宪法来呢?也有人以为监察之权,应该属于国民代表大会,立法委员也应该完全由人民选举。殊不知这些都是宪政时期的事,我们现在只是根据五权宪法的精神,成立五个机器,用这五个机器去表显全部的治权。”[5]399-4008月15日,国民党二届五中全会宣言称,“实现法治之规模……并决定迅速起草约法,预植五权宪法之基础。”[3]543

  

   “五权宪法”理念在制度上的初次体现是1928年10月颁布的《中华民国国民政府组织法》。该法共7章48条,首次规定国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成。组织法开宗明义就宣布:“中国国民党本革命之三民主义,五权宪法,建设中华民国,既用兵力扫除障碍,由军政时期入于训政时期,允宜建立五权之规模,训练人民行使政权之能力,以期促进宪政,奉政权于国民。兹谨本历史上所授予本党指导监督政府之职责,制定国民政府组织法。”[6]786

  

   1936年5月5日颁行的“五五宪法草案”更是表明:“五权宪法至此已不再是一个抽象的理念, 而逐步形成一整套国家体制的具体设计。概括起来 , 一是以“权能分离”作为理论基础;二是将“五权分立”具体化, 成为行政、立法、司法、监察、考试五院政府的规划;三是更加明确地规定县一级行选举、复决、罢官、创制等直接民权, 每县选国民代表一人, 组成国民大会;四是国民大会代表全国人民行使政权, 并授权政府行使治权;五是这样便可以防止议会专制和政府腐败, 既实现直接民权,又实现 “万能政府”。[7]

  

   “五五宪草”虽然在形式上具备“五权宪法”的框架,但其确定的政体制度却是“强总统制”。总统主要有人事任免权、紧急命令权、紧急处分权、军事权、外交权、法律公布权、戒严解严权、赦免权、荣赏权、立法复议权等10种权力。在人事任免权方面,总统任命行政院长不必经过国民大会同意,行政院长对总统负责而不是对国民大会负责。行政、司法、考试三院院长由总统任命。总统任期从四年增至六年,可连任一次。关于紧急命令权,“总统有发布紧急命令及为紧急处分之权”、“总统得召集五院院长会议解决关于两院以上事项,及总统交议事项”等条文,又没有规定总统在行使紧急命令权和紧急处分权时须事先征得立法机构的同意。至于立法复议权,总统对于立法院之议决案,得于公布或执行前,提交复议。立法权对于前项提交复议之案,经出席委员三分二以上之决议,维持原案时,总统应即公布或执行之;但对于法律案、条约案,得提前国民大会复决之。

  

   “五五宪草”的内容表明,五权宪法思想体现在政体制度设计上,立法权分立与被弱化,分别由国大与立法院、监察院行使,行政监督权的规定也含糊不清,缺乏操作性。司法院院长、副院长任期并不是终身,而是任期3年,并未规定连任不受限制。更为重要的是总统权力过大,制约不足。正如宪法学家萨孟武先生所说:“五种治权既然合作,则不能不有一个总枢纽,统制五权,使五权机关向同一目标活动,这个总枢纽就是总统。所以,总统是总揽五权的。”[8]26不难想象,训政时期的蒋介石大权在握,当然不会放弃总统实权,“强总统制”自然是其首选。在政治制度中,总统行政权力极大,立法权与司法权相当弱小,严重违背权力分立与制衡原则。这种总统制已经不是美国式的总统制,而是类似于近现代南美国家阿根廷的“超总统制”。与“五五宪草”中总统权力相似的是,阿根廷总统也有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等。“超总统制”的核心原则就是总统行政权力至上。

  

   三、“五权宪法”思想实践与政治转型

  

   从政治转型的视角观察五权宪法思想的实践,主要有两次,一是抗战后中国短暂的民主化,二是在1987年“解严”后台湾地区的民主化。

  

   (一)“五权宪法”与抗战后民主化进程

  

1946年1月,国、共与中间势力共同召开政治协商会议,会议达成关于宪草问题的协议。其中关于“五权宪法”体制,规定:“一、国民大会。(一)全国选民行使四权名之曰国民大会。(二)在未实行总统普选制以前,总统由县级省级及中央议会合组选举机关选举之。(三)总统之罢免以选举总统之同样方法行使之。(四)创制、复决两权之行使另以法律规定之。附注:(第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之)。二、立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举之,其职权相当于各民主国家之议会。三、监察院为国家最高监察机关,由各省级议会及各民族自治区议会选举之,其职权为行使同意、弹劾及监察权。四、司法院为国家最高法院,不兼管司法行政,由大法官若干人组织之,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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