返回上一页 文章阅读 登录

韦民:小国在国际关系中的“长”与“短”

更新时间:2017-05-08 00:27:32
作者: 韦民  

   任何国家都不可能生活在真空之中,外部环境是国际行为体生存与发展的基本背景。对于外部依赖性尤其显著的小国来说,因应和利用国际环境是不可或缺的生存之道。一言以蔽之,外交是小国攸关发展的重中之重。普遍来看,小国的体系缺陷似乎是显而易见的国际常识,然而,它们在国际关系中真的就一身是“短”吗?是否也有源自“小”的“长”或有利之处?这是我们讨论小国思维和行为必须回答的基础性问题。

  

一、小国在国际体系中的有利之处

  

   新的国际体系赋予了小国新的国际角色,提高了小国促进国家利益、发挥国际影响的可能性。国际社会某种程度上逐渐丢弃了“唯大是好”的传统观念,“小”(smallness)成为国际体系多样性构成的重要成分。在国际关系中,大国有大国的国际定位和行为偏好;与此同时,国际问题的多样性和复杂性也为小国提供了独特的行动空间、发挥作用的余地及提升国际地位的机会。挪威、马耳他、卡塔尔、以色列、新加坡等就是小国治理的佼佼者,它们以微不足道的“小”发挥着与其物理规模不相称的国际影响力。虽然我们不能轻易断言世界已经进入超越“大国时代”的“小国时代”,但21世纪的小国也绝不能被简单地视为由大国或强国主导的体系中的“结构性虚弱”的“小人国”(Lilliputians)。在国际体系中,实力差距是小国参与国际互动的巨大劣势。这是无可非议的事实,然而,“小”也赋予小国一定的生存与策略优势。

  

   主权国家资格和参与国际活动的权利为小国提供政经机会

   第一,享有大小国家平等的法律地位及国际制度赋予的优势。蚂蚁虽小也是肉,小国虽小也是国。在国际体系中,大小强弱国家之间都享有法律意义上的平等地位,即便最弱小的国家也有作为主权国家的所有权利。在这种国际安排下,小国与大国实质上处于“一对一”的双边关系。主权国家资格和参与国际活动的权利为小国提供了许多政经机会,从而为国家发展带来额外的国际便利与空间。

   二战后,规范国家行为的国际制度日趋丰富完善。国际制度既是大国主导构建的一系列机制、规则和规范,也是主要大国维护自身利益的重要途径。与此同时,相对有序的国际格局改善了小国生存与发展的外部环境,也为小国参与国际互动提供了有利条件。联合国确立的主权国家(无论大小)相互平等、互不侵犯、互不干涉等国际规则严格制约着大国“以大压小”的政策冲动,事实上弱化了大国传统的实力优势地位,因而更有利于小国的对外交往。现实来看,在与大国互动中,小国通常能够抢占先机,获取更多的实际利益。

  

   弱国身份为小国提供了有助于达成政策目标的战略契机

   第二,无威胁的外部认知带来的众多好处。小国基本上属于令人放心的行为体。受“小”的严重制约,小国资源有限,与大国之间的相对实力差距极为突出。因此,其他国家一般不会将小国视为威胁,甚至不把它们看作潜在的对手。没有威胁也是现实主义者定义小国的标识物。弱国身份的国际认知为小国提供了有助于达成政策目标的战略契机。

   在当今国际体系下,因为无伤大局的“小”,小国能够安享国际制度提供的“公共物品”,无需付出相应代价而成为国际安全的“搭便车者”,在许多国际领域往往拥有更大的灵活性和行动余地,可为大国之不可为,可不为大国之必为。这是“小”赋予小国的天然优势。

  

   小国可能更有机会扮演“诚实掮客”的国际角色

   第三,诚实可信的掮客角色提供了难得的外交契机。由于规模小和缺少既得利益,小国可能更有机会扮演“诚实掮客”的国际角色。没有实质性的威胁,没有地区和全球性“野心”,没有既得利益的强烈意图,大多数小国也没有侵略和殖民统治他国的不光彩历史。这些普遍性国际认知为小国提供了扮演“和事佬”的外交契机。小国发现自己处于国际“互动过程的中心位置和信息的焦点”之上,因而可以介入大国难以介入的国际事务,发挥大国难以发挥的国际作用。北欧的挪威就是国际调停的“老手”,且因此获取了“和平卫士(peace-maker)”的国际美誉。

   第四,“小”额外增加了政策工具的灵活性。小国是发现国际体系破绽的专家,是要求发达国家或大国给予宽大和特殊待遇或债务减免的行家里手。小国非常有效地利用着“小”的特征,玩弄“无足轻重的重要性”(importance of being unimportant)或“无能为力者的权力”这样的游戏。“无足轻重”难以引起大国的关注和应对,这为许多小国使用各种非常规、非主流的外交和发展策略构建了安全屏障,它们的“为所欲为”涉及诸多领域,包括离岸金融中心、出售主权、开设赌场等不一而足,即便违反了贸易规则,也能免遭贸易报复。在大的国家那里,这似乎是不可想象的。

   第五,专一外交凸现互动中的谈判优势。由于小国外交对象和活动领域更为专一,因而在特定议题的国际谈判中可能会占据某些优势。

   一方面,一个小国可能会高度重视与一个较大国家的关系,而“一个较大规模的国家通常不敢,或者无论如何不会那么做,把注意力高度集中于与一个较小国家的关系上”。小国政治精英的注意力可能会“强烈地聚焦于与大国的关系上”。另一方面,在国际谈判中,小国可能派出“具有极高权威和判断力的一流人物,而大国可能只会派遣级别较低且没有多少权威的谈判者”。小国可能会“集中资源来获取情报、分析形势、计划未来”,但大国认为与小国相关的议题“只是一个无足轻重的小问题、一个相对次要的问题”。因此,小国外交的专一性和大国外交的广泛性可能赋予了前者在相互关系中的特别优势。

  

   小国更易占据国际道德“高地”获得理解和同情

   第六,道义和舆论优势是小国外交的法宝。同情弱小是人类的天性。在大小国家互动中,国际社会往往会给大国提出更高的要求,施加更大舆论压力,而对小国一方的行为则倾向于理解和同情。小国据此占据着国际道德的“高地”,因“小”而博得国际舆论、非政府组织和国际社会的同情和关注及外来援助。

   在当今世界政经体系下,它们可以凭借道德途径,激发国内社会支持,影响国际媒体的倾向性,吸引国际舆论的关注,甚至“从各种非政府组织那里争取同情和支持”。因此,小国属性并不意味着小国外交是毫无意义的国际现象,小国外交完全可以展现自身独特的国际影响力。

   第七,大国竞争衍生的外交机会取之不尽。在国际关系中,小国并不意味着没有周旋列国的外交机会。大国和谐,小国外交就无用武之地,也没有影响国际关系的外交筹码。大国相争就是小国的外交契机,就是小国外交的活跃期。在这种情况下,相关小国可以提高自身在大国战略布局中的价值,通过平衡、模糊、敲诈等行为策略吸引大国的竞相关注,争取最大化的政治经济利益。无论是在对抗性、还是竞合性的大国关系背景下,小国总是拥有这样的外交机会,大国也因此付出了大量的政治经济资源。在国际关系总体稳定的情况下,大国互疑,小国得利。遍观历史,大国总是难以相安无事,总在相互盯防,激烈竞争,小国外交因此总是机会多多。

   这些优势为小国外交提供了一定的便利和空间。对于众多小国而言,“小”是一个局限性,但实际上也是一个机会。然而,外交终究是国际体系结构的现实反映,权力分配通常决定了一个国家的外交地位、外交目标和外交活动。大国外交事实上界定着国际关系的状态和发展方向,小国外交脱离不了大国外交所建构的国际结构。可以看出,在体系和“小”的双重制约之下,小国外交存在着许多固有的局限性。这些局限性是小国独特外交行为倾向形成的主要根源。

  

二、小国在国际关系中的缺陷


   在传统的国际体系下,权力与外交相互对应,相互印证,“小国”几乎等同于“弱国”。在这种背景下,作为一个独立国家而存在的小国总是令人疑惑。它们只是些“仪式性国家”,根本没有能力推动“有意义的外交政策”,其外交活动“甚至需要借助毗邻大国的大使馆才能完成”。“小国无外交”是当时国际政治现实的客观反映。当今世界,国际体系的性质依然发生了巨大变迁,权力与外交之间并不构成绝对的因果和对应关系。小国及其外交不仅摆脱了“无能”、“无力”和“无助”的传统认知,而且获得了相应的国际活动空间,在国际关系中产生了越来越大的存在感和影响力。

   然而,权力导向的国际关系并未发生根本性变化,综合实力仍是外交的物质基石,小国外交也没有克服本质上的固有缺陷。可以看出,“小”所衍生的诸多脆弱性、体系中的相对弱势地位、实力对比的巨大差距,使得小国外交面临着无法避免也无法克服的诸多缺陷和劣势。

   第一,实力缺陷决定了小国在国际体系中的相对外交弱势。综合实力是一个国家对外行为的主要依据、动因和根源。在国际体系中,国家处于自助系统之中,必须运用它们的“综合实力”来维护自身利益。国家的经济、军事及其他能力“不能被分割开来加以衡量”。国家“并不因它们在某一方面实力出众而成为一流强国”。它们的地位取决于“在人口、领土、资源禀赋、经济实力、军事实力、政治稳定及能力”方面的得分。小国与大国之间、小国彼此之间的实力差异决定了它们在国际格局中的角色和地位。贝尔德尔·索霍松(Baldur Thorhallsson)认为,“内在能力与外在形象决定了小国在国际舞台上可能扮演的角色”。从国际比较的角度看,“小”和相对实力缺陷建构了小国在国际关系中的独特禀赋,直接决定着它们的国际地位及其可能采取的外交行为方式。大国是国际关系的主导性力量,小国外交政策则往往更多受制于规模局限和国际地位。缺乏必要的物质权力是小国外交面临的最大障碍。

   首先,实力缺陷界定着小国的体系角色。在国际体系中,小国是一个被动的接受者,对体系变迁难以施展必要的影响力。小国不能制定国际规则,不能制定全球政策。它们承受着大国行为带来的影响。譬如,在与小国相关的气候变化、太平洋地区核废料的国际运输与核试验,以及承认国际税收竞争是经济竞争的一种合法形式的全球政策方面,小国一直被严重忽视或无视。在全球力量均衡的外交活动中,大国则往往承担了维持全球实力均衡的责任,小国的国际作用则极为有限。

  

   小国的边缘化国际地位本质上是很难改变的

   其次,实力缺陷限定着小国的外交分量。国家实力与外交分量高度相关。从实力比较的角度看,小国可以看作是一支“地方性力量(local power)”,其需求限定在“自身和邻近的地域”之上,通常被断定为“一枚无助的棋子(a helpless pawn)”和“国际政治的目标”。 在实力和权势相对应的国际背景下,小国的边缘化国际地位本质上是很难改变的,在世界贸易、世界金融或联合国体系下的一些国际规则制定论坛里,小国也没有多少发言权。

此外,实力缺陷影响着外交能力。国家实力显然是外交能力的物质基础。在与大国的交往中,受制于实力和依赖性,小国外交和内政往往承受着来自大国的巨大压力。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/104239.html
文章来源:微信号“闲谈新知”
收藏