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刘守英:六问家庭农场——上海松江的观察价值

更新时间:2017-05-06 02:08:42
作者: 刘守英 (进入专栏)  

   一问,为什么要回访松江家庭农场?

   【五年来,对松江家庭农场的可持续性到底如何一直放心不下;对投身家庭农场变革的集体组织成员、家庭农场主和地方政府官员的命运,更是我时常牵挂的】

  

   五年前,我和老东家(国务院发展研究中心农村研究部)的几位同事在上海市松江区花一周时间,对松江的家庭农场进行实地调查,写成《上海市松江区家庭农场调查》调研报告。该报告是国内比较早对家庭农场的主要特征进行分析的一份研究,还提出了实现适度规模家庭农场的条件。

   2013年,“家庭农场”作为一种农业经营形式写进中央“一号文件”,各地创办家庭农场成为趋势,后来有关部门出台关于创办家庭农场的资格和相关条件,家庭农场成为农业经营体制创新中最为接受的经营形式。

   五年来,对松江家庭农场的可持续性到底如何一直放心不下,尤其是对于家庭农场是否能成为未来中国农业经营的主要形式心里没底,对这一经营形式的演变无论从学术还是政策角度都值得进一步跟踪,当然,对投身家庭农场变革的集体组织成员、家庭农场主和地方政府官员的命运,更令我时常牵挂。

   到中国人民大学以后,有了相对自由的时间和放空的心情,对松江家庭农场开展更严谨、客观的学术研究,成了我转向比较纯粹研究以后的一个选项。

  

   二问,松江的家庭农场是否特例,是否具有可推广性?

   【大多数农区搞家庭农场是具备条件的,无非是各地的转移程度不同,农业服务的水平不一,家庭农场的规模可能不一样】

  

   从政策意义来讲,松江的家庭农场从创办伊始,尽管受到广泛关注,但大多数人的看法是,这套做法在发达地区可以搞,但在大多数农区不可行,理由主要是两个:一个是松江的务农劳动力只有百分之几了,绝大多数农民已不再以农为生、为业,土地转出去很容易;二是地府政府财力比较雄厚,拿点钱出来补贴农场主,不费太大劲。如果条件特殊,松江的家庭农场就是一个特例,没有太大政策价值,从研究来讲写个案例就完事了。

   第一次调研松江时,我们调研组也有争议,部分成员也是这一看法,觉得其他地方学不来,最后在报告成文时也强调了发展阶段的适应性和推进适度规模家庭农场的条件。

   从小规模家庭经营向适度规模家庭经营的转化,第一个条件当然是必要条件,也就是说,大部分农民不再以农为业,以地为生。事实上,这个条件不仅在发达地区的农村和城郊地区,而且在全国大多数农区也是具备的。

   这几年我一直在各地跑,一个可以确定的结论是,农民的离土出村成不可逆趋势,第二代农民工是一代没有干过农活的非典型农民,与土地的关系模糊,已不再以地为生,非农收入是主要来源,近几年农民工在城镇买房增加,结婚娶媳妇的条件是在城里有没有房,农民工回流也不是回到本乡本村,土地耕种要么是第一代农民工打理,要么是流转出去。因此,土地的适度规模经营成不可逆之势。

   也就是说,大多数农区搞家庭农场是具备条件的,无非是各地的转移程度不同,农业服务的水平不一,家庭农场的规模可能不一样。

   第二个质疑实际是致命的,如果松江的家庭农场主要靠地方财政补贴支撑,这种模式就没有可持续性。

   五年前的调查中,我们对此进行了详细“盘问”。当时的记录是,松江区的家庭农场在创办和维系中,各级政府补贴起了一定的作用,到农场主手上,主要是对种植水稻不超过200亩的家庭农场提供亩均200元的补贴,各项补贴加起来亩均补贴498元,家庭农场户均收入来自经营的占78%,来自补贴占22%。

   由于补贴事关家庭农场可持续性和可推广性,本次回访我们自然不会放过。操持这件事的松江农委前主任、现区委副巡视员封坚强同志给出了详细的答复。

   封坚强说,松江正是因为实行适度规模的家庭农场,使这里的农业补贴比上海其他区都要低,也是上海市最低的。而且由于实行家庭农场,补贴的作用也和其他地方不一样,2008~2012年,当时粮价低,为鼓励家庭农场发展,降低土地流转成本,实行了土地流转费补贴,随着粮价提高,家庭农场主收入增加,2013年起将原来的土地流转费补贴调整为家庭农场奖励,以奖代补。根据考核结果,一年发放一次。2016年,各级财政资金补贴标准:水稻直补150元亩,水稻农资综合直补112元,绿肥补贴150元亩,水稻药剂补贴31元亩,水稻良种补贴25元亩;小麦良种补贴60元亩,大麦良种补贴60元亩。

   从松江的情况来看,对家庭农场实行补贴是必要的,但补贴不是家庭农场的主要收入来源。从其他农区来看,国家层面的几项直补和相关补贴也是存在的,补贴是对农民提供粮食供给的收入平衡。地方之间的差别在于,地方层级的补贴,一些地方不一定能够提供,或者说补不了那么多。至于各地是否一定要实行那么大的补贴,还是取决于农场主规模扩大后的收入。

   松江在补贴导向和发放上的变化值得关注,过去是为了弥补土地租金对农场收入的侵蚀,后来随着农场收入增加,补贴变成激励性的,也就是,我给你补贴,是因为你提供了主粮,你提供其他产品我不补,补贴方式的变化也很有意思,除了主粮补,你养地、用优良种子,我也给你补,这一补贴被用来激励农民养地和用良种,对农业向结构优化提供激励。

   至于规模经营是否一定要靠补贴维系?松江地方上的同志也有深刻的思考,他们认为,最终还是取决于农民收入增加和劳动生产率的提高,这些又依赖于通过规模化经营来实现,他们的测算是,松江家庭农场规模提至350亩,即便不要补贴,农民也有一份体面的收入,并愿意持续种粮下去。

  

   三问,如何看待村社集体所有权的复归?

   【如何理解松江集体集中土地再统一流转的安排?我现在的认识是,它是在各种约束下的一种规模经营模式,在其他不存在同类约束的地方,适度规模经营就不一定需要集体承担这一职能了】

  

   从松江案例来看,我们五年前的调查就非常关注集体所有权的作用。实事求是来讲,松江的家庭农场实验,在土地集中方式上是比较特别的。从现行制度和政策来讲,应该是以承包农户为主体的流转与接包者的规模经营,但松江的做法是,村社成员从集体获得一个地租后,集体组织将土地从成员手上流转回来,然后再将集中的土地转包给村内成员适度规模经营。谁来当农场主,集体选择的方式起很大作用。

   这样,松江的试验就变得非常有意思,农地的流转是否一定要经过集体组织介入?土地转包的主体到底是集体组织出面好?还是由承包农户直接转包好?集体如何选出真正能种好地的农场主?

   就为何选择了集体出面流转,两次调查有三点是相同的:一是因为原来也流转给外地人,但是外地人对土地不好好伺弄,把土地搞坏了;二是外地人不会给你种粮食,把流转的土地用来种花卉等,主要为了收入,不顾及政府粮食安全目标;三是搞家庭农场后,市区两级有各种补贴,如果这些补贴都给外地人,本村人觉得不合理。

   这几条理由,第一条我理解可能跟合约期限与产权预期有关,当时土地租给外地人,租约一般很短,而且外村人进村,本身心理和地位都很微妙,很难有长远打算;由此也带来第二条,外地人包地后,一般选择使短期收入最大化,粮食亩均收入低,蔬菜和苗木、花卉收入高,他当然会种作物价值高的,不会为政府粮食目标考虑;由此第三条也便成立,因为补贴主要是针对粮食的,你外地人种经济作物,不顾及什么粮食安全,当然政府和村民都会觉得你拿的补贴不合理。

   如何理解松江集体集中土地再统一流转的安排?我现在的认识是,它是在各种约束下的一种规模经营模式,即在要求土地种植就是水稻、政府对农户提供特惠补贴的情况下的一种可选制度安排,在其他不存在这两种约束的地方,适度规模经营就不一定需要集体承担这一职能了。

   至于集体是否能选出真正有经营能力的农场主?松江给出的回答是,他不是少数几个干部来选择,而是有村民代表等集体投票,一般有20多个村民代表投票,而且还有一套技术指标,如,你这个人对种地是否有感情,你是否有拖拉机驾驶证,有没有种地的特长和技能。从松江对农场主的实地调查来看,选出来的人还是不错的,并不是像有的地方,搞规模经营的老板是为补贴而来的,政策偏饭吃光了就跑路。

   之所以选出来的人八九不离十,我现在给出的部分解释是,因为是在村社范围内选,谁会不会种地,经验如何,是否真干,大家一目了然,编故事是编不出来的;而且在大多数人都非农化的情况下,一个村里真正种地的人就那么些,还是好甄别的。

   松江未来是否一定要集体始终承担这一角色?这次回访调查中,我对这件事仍然纠着不放,因为这事关农地权利安排的根本。有意思的是,松江地方同志给予了我比较有意味的回应:这也只是一种过渡形式, 现在局限在村内,是看这个地方的劳动力资源实际情况,以及村民诉求,本村人到底愿意不愿意种田,而随着规模的扩大和种田户数的减少,才可以突破村庄的界限,逐步扩大至镇、乃至更大范围。

  

   四问,如何看待松江家庭农场中的地租处理办法?

   【松江对地租的处理方式更有利于经营者】

  

   在近几年的农地流转、规模经营加快与新主体进入农业以后,一个令许多人担忧的现象是,地租的过快上升。地租的过快上涨原因有待进一步研究,我们在此不表。松江家庭农场试验中,有一点是很有意思的,村集体将农民土地集中流转,支付给原承包户的是一个恒定的实物绝对地租,相比于其他地方动辄上千元且不断攀升的地租,松江家庭农场发展至今,其地租一直稳稳停留在按照市价折算的500公斤稻谷的水平。

   我对此一直心存困惑,原承包户只获得实物地租,与租期内土地级差地租无关,这种安排农民是怎样接受的?随着家庭农场主农业经营收入的提高,原承包农户就没想法?

   松江地方同志给出的答案是,这里给老年农民提供了城乡一体的基本养老保障。最初松江老年农民有150元/月的退地养老补助,后来又成立了一个资金量较大的城乡统筹基金,帮助松江所有农民实现了和城镇水平相当,1500元/月左右的养老金收入,一口人不用种地,每个月就能拿到一千七八百元。

   地租的稳定就排除了地租对经营者利润的影响。与其他流转形式相比,集体通过不变的实物地租保证原承包农户自己种地时的应得报酬,同时,对经营者的收入有更大保障,一是地租在租期内保持稳定;二是农业相关补贴以奖励方式给付给农场主,使补贴成为一种收入补贴和激励农场主好好经营和保护地力的方式。应该来说,松江对地租的处理方式是更有利于经营者。

  

   五问,经营者的利益和权利如何保障?

   【在严格准入、考核机制和退出机制约束的基础上,松江对经营者的保护已经在利益保障的基础上,进一步到了权利保护】

  

第一次去松江调研之前,一个令我疑惑的事是,这里的农民当农场主,有一套准入办法!奇怪,到处在讨论谁来种地的所谓“世纪难题”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 环球财经杂志
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