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侯猛:当代中国政法体制的形成及意义

更新时间:2017-04-27 23:58:49
作者: 侯猛  
依照1954年宪法第81条第2款的规定,地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的统一领导下,进行工作。这意味着,在国家政权体制中,检察机关上下级之间是垂直领导的条条关系。[23]另一方面,党内又突出了地方同级党委领导的重要性。中共中央为此专门下文强调:“在宪法颁布后,检察机关将实行垂直领导,但是这里所说的垂直领导和双重领导,都是指国家组织系统中的领导关系而说的,决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导,更不是说,各级检察署的党组和党员,可以不服从本级党委的领导,或者检察署的党组也将实行垂直领导。相反的,今后各级党委对本级检察署党组的领导,不但不能削弱,而且必须加强。检察署的党组和所有党员必须严格服从党委的领导,检察署的党组必须加强和改善向党委的请示报告工作,使检察工作除了受上级检察机关的领导外,同时又受本级党委的严密领导和监督。”[24]结合宪法和中共中央的规定,可以看出,检察机关在“条条”上实行的是垂直领导,但在“块块”上又实行地方同级党委领导;在条块关系上,检察机关实行的是以块块管理为主的领导体制。

   法院系统的情况就更为棘手。法院系统并不是垂直领导关系,也就不存在双重领导的问题。如果出现同级法院与上一级法院的意见一致,却与地方党委意见不一致时,应该如何处理?以审理死刑案件为例,中共中央提出:“在判处死刑时,党内必须经过省委、大市委、区党委及受委托的地委批准”,[25]“应该报请省、市、自治区党委批准的案件,高级人民法院的党组必需报请省、市、自治区党委批准,再由高级人民法院加以核准或者判决,然后报最高人民法院核准执行。如果检察、公安机关或者被告对案件的判决有不同意见,高级人民法院报最高人民法院核准时,应当将不同的意见附报”。[26]这就是说,高级人民法院党组在核准或判决死刑之前,先要报请地方同级党委批准,然后再报最高人民法院核准。如果法院党组与地方同级党委意见不一致时,又该如何处理?时任最高人民法院院长的董必武认为:“遇有经党委确定要杀的案子,法院发现确有不杀的事实根据时,应向党委提出意见,党委确定还要杀时仍可声明保留意见向上级党委反映。这是对党负责,不是闹独立性。”[27]总之,在法院系统,最终形成了法院向同级党委负责,而再由下级党委向上级党委负责的体制。

   总体来说,当党的领导体制进入并逐渐嵌入到国家政权体制时,各政法机关在业务上虽然往往归口同级政府或上一级政法机关管理或指导,但在重大事项上,最终是向同级党委负责并报告工作。[28]这就是说,在条块关系中,形成了以块块管理为主由同级党委领导的政法体制。

  

   三、分级归口管理与中央集中统一领导

   在央地关系中,特别是在党内的央地关系中,通过分级归口管理的办法,最终实现的是中共中央集中统一领导的政法体制。“分级”,就是从地方到中央分成多个级别;“归口”,是指将国家各机关进行分类,归入党的相应职能部门进行管理,从而形成党的职能部门与国家各机关相应的对口关系。例如,公安机关、检察院、法院这些国家政权机关,可以称为“政法口”,主要由党委政法委员会进行管理。实际上,政法工作的归口管理主要涉及两方面:一是政法干部的管理,主要归由党委组织部牵头负责,而政法委员会协助管理干部。[29]二是政法业务的管理,包括对各政法机关进行政治指导,主要归由党委政法委员会负责。不过,党内这种由政法委员会和组织部共同管理的体制,也经过了反复变动的过程。

   (一)管干部:组织部,还是政法工作部

   政法干部一开始并不是主要归由组织人事部门管理。1949年11月,政务院设立人事局,协助中央组织部管理政府机关的干部人事。同时,政务院政法委员会也设有人事机构,主管政法系统的干部人事。一年以后,中共中央决定撤销政法委员会和其他部门的人事机构,合并成立中央人事部,负责管理全国政府系统及所属事业单位的机构、编制以及各项人事管理事宜。也就是说,到1950年底,全国的政法干部管理权力,才统一交由中央组织部和中央人事部负责。

   全国范围内的干部管理都由中央组织部负责,考察、征调、配备与审查干部的范围也相当广泛。中央组织部《关于政府干部任免手续的通知》(1953年4月20日)规定:“凡属中央人民政府委员会或政务院任免范围的干部,在中央人民政府或政务院任免之前,仍需分别按党内管理干部的规定经过审批。”关于政法系统干部,《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》(1951年11月5日)规定:“中央人民政府委员会依据中央人民政府组织法第7条第9款之规定,分别任免或批准任免:中央人民政府最高人民法院院长、副院长、委员、秘书长、副秘书长;中央人民政府最高人民检察署检察长、副检察长、委员、秘书长、副秘书长;最高人民法院大行政区分院院长、副院长;最高人民检察署大行政区分署检察长、副检察长、委员”,“政务院依据中央人民政府组织法第15条第6款之规定,分别任免或批准任免下列人员:最高人民检察署大行政区分署秘书长、副秘书长;省级以上的民族自治区人民政府的人民法院院长、副院长;人民检察署检察长、副检察长、委员;省人民政府(人民行政公署)的人民法院院长、副院长;人民检察署检察长、副检察长、委员;市人民政府的人民法院院长、副院长;人民检察署检察长、副检察长、委员”。上述规定意味着,包括市一级的法院院长、检察署署长,也需要报请中央组织部审批。这样的规定大大增加了中央组织部的工作负担。

   在这种情况下,《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953年11月24日)提出,建立在中央及各级党委统一领导下,在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的新体制。[30]所谓分部,就是中共中央和地方党委设立部门归口管理本系统内干部;所谓分级,就是中共中央和地方各级党委分权分级管理干部。

   分部管理政法系统干部,就是要设立政法工作部。刘少奇曾多次提及设立中央政法工作部。1952年7月,他在《关于加强党中央办事机构问题》文件中批示,将中央组织部的权力分一部分给中共中央其他部委管理,其中包括拟议设立的中央政法工作部,内定由彭真任部长。[31]1953年1月19日,他在“对中央关于改变管理干部的方法和建立财经工作部的决定草案的批语”中,向时任中央组织部部长的安子文再次提出:“将农村工作部及政法、统战工作部写进去,并将各部工作任务写完全,似乎要更好一些。”[32]《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953年11月24日)明确规定:“政法工作干部———由党委的政法工作部负责管理。”《中共中央批转中央组织部1955年8月1日的工作报告》(1955年10月28日)再次重申:“中央及省委和大城市的市委在可能时,应设立政法工作部。中央管理干部的部有:宣传部,组织部,工业、交通部,财政、贸易部,农村工作部,文化、教育部(或教育部),政法工作部和统战部。……政法工作部:管理的干部总数为二十三万多人,其中属于《中央管理的干部职务名称表》内的干部约八百人。”在中央的推动下,大部分省委成立了政法工作部。例如,1956年2月,上海市委成立政法工作部。[33]1956年9月上中旬,兼任北京市委书记的彭真提议中共北京市委设立政法部,调北京市公安局常务副局长刘涌任市委政法部部长。[34]在中央,除了原有的中央宣传部、中央统战部以外,中央农村工作部、中央财贸工作部、中央工业交通工作部也相继设立。这样,“各系统内部干部的调动,统由中央管理干部的各部分别自行办理”,“报请中央任免的干部,应由中央管理干部的各部分别加以审查,并分别报送中央,而不必由中央组织部统一上报”。[35]不过,中央政法工作部却迟迟未能设立。

   省一级党委设立政法工作部,至少说明地方初步实现了分部分级管理干部体制。由于中央没有设立统一的政法工作部,这也就意味着政法系统并没有如同其他系统,如农村工作系统、财贸工作系统、工业交通工作系统那样,实现全国范围内的分部分级管理干部体制。实际上,从上下级关系来看,政法系统的干部管理模式相当复杂:检察系统与公安系统的干部管理是一类,而法院系统与司法行政系统的干部管理则是另一类。

   检察和公安系统的干部管理模式是:“中央一级机构只协助中央管理本系统中属于中央管理范围内的干部和自行管理本机关中的司局长以下的干部。他们应协助中央对中央管理范围内的干部进行考察、了解和培养教育,并可对干部的任免、调动提出建议,但决定权属于中央。这些系统的地方机构中不属于中央管理范围以内的干部,由各级地方党委分级(分层)加以管理。这些系统的地方机构和中央一级的机构一样,也只协助同级党委管理干部和管理本机关中不属于上级和同级党委管理的干部。……采取这一办法管理干部的最高人民检察院、国务院所属各部门……可对中央管理以外的一定范围内的干部进行了解工作,并可对这些干部的任免、调动,向主管这些干部的地方党委提出建议,地方党委在任免、调动这些干部时应考虑中央有关机关的意见,但决定权仍属于主管这些干部的下级党委。”[36]这就是说,最高人民检察院和公安部协助中央管理本系统的“中管干部”,而对于本系统中的“非中管干部”,最高人民检察院和公安部也有协助地方党委管理的职责。但是,对最高人民法院和司法部来说,对于本系统内“非中管干部”并不负有协助地方党委管理的职责:“司法部对不是由其直接管理而是地方人民委员会组成部分的下级机构中的干部,不负担管理的责任。最高人民法院也不负担管理下级人民法院干部的责任。这些机构中的干部,除由中央管理和由这些机构自行管理者以外,统由地方党委负责管理。”[37]之所以出现这样的差别,是因为检察和公安系统还强调块块为主的双重领导中垂直领导的一面,而法院和司法行政系统,除了“中管干部”以外,则必须接受地方同级党委的块块领导。

   由于中央政法工作部没有建立,分部分级的政法干部管理体制并没有完全建立起来。中央组织部先是在1954年设立政法干部处,具体负责对政法干部的分工管理。[38]随后,《中共中央关于干部分管后有关干部任免调动应注意事项的通知》(1955年3月5日)进一步明确规定:“今后各地报请中央任免干部时,均应由分局、省(市)委上报中央(而不是由哪一个部上报中央)。在上报时,应按以下分类,分别列出名单:即……公安、民政、司法、法院、监察、人民检察等部门的干部分为一类……中央批准后,即分别由中央管理干部的各部通知分局和省(市)委,……属于……政法……等部管理的单位,其干部由中央组织部负责管理。”这就是说,全国(中央)其他各系统的干部,在经中央批准后,由中央各工作部负责管理,但全国(中央)政法系统的干部,因为还没有设立中央政法工作部,还是由中央组织部负责管理。实际上,省级政法工作部的存续时间并不长。以上海市为例,政法工作部在1962年被撤销,另外设立政法小组。[39]但是,政法小组主要是协助同级党委管理政法业务,而不再负责管理政法干部。由此,省级管理政法干部的权力,最终还是交由省委组织部负责。这样一种主要由党委组织部分级管理政法干部的体制,一直延续至今。

   (二)管业务:从政法分党组到政法小组

省级政法工作部的名称或业务的变更,主要与中央在1958年6月决定设立中央政法小组密切相关。在那之后,省级政法工作部陆续改为省委政法小组或政法领导小组,以便与中央对口。中央迟迟未能成立政法工作部,却为何能够另起炉灶迅速设立中央政法小组?这或许与当时的整体政经情势相关:中央政法工作部成立与否,只涉及干部管理权力是归组织部还是政法工作部,无论归谁都并没有在根本上削弱“党管干部”的原则;但是,设立中央政法小组,则涉及中共中央与国务院的工作关系,事关党政协调的重大问题。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学研究》2016年第6期
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