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袁刚:官僚体系“简”与“繁”的千年博弈

更新时间:2017-04-06 14:57:07
作者: 袁刚 (进入专栏)  

   (本文为嘉宾在闲谈系列“中华文明的行政智慧”活动上的部分发言。)

  

简政放权其实就是中国传统的行政智慧

  

   袁刚(北京大学政府管理学院教授):所谓“中华传统文明的行政智慧”,以前是不怎么被人承认的,文化大革命不用说,五四以后都不太讲不怎么承认。我们现在不但承认,而且还经常讲。十八大以来深化改革,提出“国家治理体系和治理能力的现代化”,重要措施就是简政放权,其实恰恰就是中国传统的行政智慧。

   中国古代无论是儒家、法家、道家还是兵家,诸子百家都讲“简政”,为政要简不要繁,不要扰民。兵家讲“精兵简政”;道家主张“无为而治”,处事搞简单一些,不要那么繁复,“治大国,若烹小鲜”,讲求治理艺术;法家主张“法治”,讲求效率,也就不需要搞那么繁的“人治”;儒家讲“仁政”,反对苛政暴政,反对无限取给于民,对简政放权有更多的论述。孔子曰:“居敬而行简”,所谓“大道之行,天下为公”,讲的是责任心,要求从政者具有道德自觉,“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之”。以身作则,为民表率,则一切从化,老百姓会自动服从管理,也就无需严刑峻法,也不必设置那么多官僚机构,以仁爱之心达成一种善治。儒家讲有为,讲担当,权责一致,对为政者提出了很高的道德要求,劳心者既能受到上下信用,德治即可谓是一种最直接的“简政放权”。

   中国古代诸子百家都有关于“简政放权”的论述,其中蕴藏着丰富深厚的行政智慧,值得我们去吸取。

   古人虽不乏行政智慧,然而行政是很复杂的事,行政衙门也有其自身的利益,往往追求自身利益最大化,把行政搞得越来越繁,造成冗官冗费,效率反而越来越低,腐败贪赃也猖獗起来。历代王朝都有改革和变法,其重要内容就是“改易更化”,革除冗散贪腐,祛繁而行简。古代王安石变法、张居正变法等,都着力整治繁杂的官僚组织,行简政之道。中国古代的行政,亦可以看成是“简政”和“繁政”的千年博弈,简政放权一般都会是改革者选择的重要政策举措。

  

西周制礼作乐重人事而远鬼神

  

   下面我们再从组织的角度来讲。众所周知,凡有人群就需要管理,组织政府从事行政,是出于维持一般秩序处理公共事务的需要。如果说只有一个人,像鲁滨逊在一个荒岛上,他想怎么样就怎么样,无须管理,而一旦有了另一个人“星期五”,就有了管理和被管理的关系,主与仆,“星期五”得听我鲁滨逊的。人多了呢?一个很大的社会群体就更需要管理,否则会出现流血争斗,这就需要“劳心者”来操心,摆平各种复杂关系。所以说设置政府进行管理,是社会需要。我们都说中国有五千年的文明史,古代从三皇五帝传说时代,其实就有了行政管理,夏、商、周国家出现之前,很早就有政府组织,有学者称之为“酋邦”。现在的考古挖掘出了很多证据,如辽西凌源牛河梁发现了五千年前的神庙;山西临汾考古发掘出来的陶寺遗址,有430个足球场那么大,是四千多年前的城市,学者认为系“尧都”,传说中的三皇五帝,其实就是管理者。酋长和王既是统治者,也是管理者。

   系统的管理者,我们所说的“官”,最早又是怎么冒出来的呢?——官者,管也,官即管理人员,而“官出于史”,“史”和“吏”是一个意思。“史官”是什么?最初的意思不是写历史的官,而是“劳心者”吏,史官出于祭司。不要认为最初的管理者依靠的是蛮力,杀出丛林,有力量就可以当王,个人的力量总是有限,要借助智慧,即借助于鬼神。《易经》中有这样的话:“圣人以神道设教,而天下服矣”。埃及的法老不见得是马上得天下,他很可能是祭司,装神弄鬼把人们吓坏了,镇住了,通过掌神人沟通而获得权威,结果你们就得遵从我。辽西凌源牛河梁神庙遗址就发现了女神像,证明五千年前我国就有装神弄鬼的祭司阶层存在,所以说最早的管理阶层,那些“劳心者”,就是那些装神弄鬼的智者,所谓“王出于巫”。上古时文官也多半出自祭司。

   在我国最早的文字甲骨文中,经常会出现操刀刻字书写甲骨文的官:卜、巫、史等,史与吏通,掌占卜的人形成贞人集团,这是中国最早的文职人员,是治于人的劳心者,管理着人们的精神生活,他们“绝地通天”,专掌神人交通,使鬼神成为统治工具,成为有史可考最早的国家管理者。商实行政教合一,神职系统相当庞大。在甲骨文中,史:形象即手执筒,为掌文书者。书、史又同音,读书之人得谓之史官。史是上古最有文化的人,王国维于是提出:“官从史出”,即文职官皆出自巫史。后来史官中又分化出掌监察的“御史”,掌记载书写历史的“太史”等,史才衍生出历史的新义。

   在殷商时期,不但有了贞人集团,而且有了成体系的国家机构,所谓“两寮系统”。“两寮”包括刚才说的史官,即太史寮,另有卿事寮,寮即僚,也就是两群官僚。上古之时,“国之大事,在祀与戎”,即祭祀与打仗。依照国事,殷商政府分为掌神职的太史寮和掌戎事国政的卿事寮,两大官僚系统,文武分职,初步分为文武两系,这是中央政府,叫“内服”。

   另外还有地方政府,叫“外服”,就是要服从我。甲骨文中有“外服四方诸侯甸男”的卜辞,其意即是将地方各酋邦首领,分封为诸侯,有公、候、伯、甸、男不同等级,如周文王就被封为“西伯”。“外服”独立性很强。内外服是有文字可考的最早的中央与地方关系,还不太紧密,比较松散。

   西周继承了殷商制度,但也有创革,创立了世卿世禄宗法分封制,重人事而远鬼神,重亲贵而不搞神权政治,神职祭司贞人集团随之退出了政治中心,或转化为其它职事。和殷商不一样,西周分封诸侯是封同姓,遵从了一种宗法亲亲原则,“封建亲戚,以蕃屏周”。与地方的关系就更紧密了。周确立了王位嫡长子继承制,庶子出为诸侯,共同维护嫡正宗天子。按血亲宗法原则,诸侯位也由嫡长子继承,庶子则受封采邑,为卿,卿又分封大夫,最低为士,层层分封,形成累层的宝塔型贵族统治结构。但时间长了宗亲关系淡了也不行,春秋争霸谁也不再听中央的。天子、诸侯、卿大夫皆世袭,士大夫不是官僚而是贵族,实行世卿世禄制,这才是所谓“封建制度”。

   但天子和诸侯府中,仍有官僚职掌行政,周公姬旦制礼作乐,设官分职,总结上古行政,对政府体制进行了“顶层设计”。周公姬旦设计了什么呢?“天、地、春、夏、秋、冬”六官系统。有一部古书《周礼》,据说是周公制礼作乐的作品,虽不一定真是周公姬旦写的,但制礼作乐这个事是有的。《周礼》六官“天、地、春、夏、秋、冬”,就是后来隋唐尚书省六部“吏、户、礼、兵、刑、工”的原型。中央政府行政分六大部,从西周一直到清末1906年,古代中国三千年的中央行政系统都是六部,这在全世界独一无二。可以说中国自古就搞“大部制”,从西周一直到清朝,行政主干都是六部。前面我讲了简政放权是中国传统行政智慧,从政府组织体制看,中国古代中央政府设官分职很简单清楚,六官一直是行政主干,虽经历多次变革,但“大部制”的六官行政一直保持,其特色就是“简”。

  

官僚体系“简”与“繁”的千年博弈

  

   周代士大夫是贵族不是官,但春秋战国时士人破落为官吏的越来越多,诸侯府出现宰辅机构“三有司”,即司徒、司马、司空,世卿世禄制逐渐败落。秦统一,“废封建,行郡县”,从中央到地方,系统的官僚制得以确立。秦以前是封建,秦以后已不是封建制了,而是专制官僚社会,有了系统的、由中央派遣的一整套文武职官。秦汉大帝国政府整合了上古行政智慧,既有沿也有革,中央政府形成了“三公九卿”系统。“三公”宰相是“三有司”的扩展,“列卿”则整合了上古卿事文武诸僚,另设御史掌监察。官吏中不再有神职系统,而增添监察御史系统,是一个很大的进步。地方郡、县也设守(令)、尉、监三大块,皇帝、宰相、文武百官、监察御史,形成金字塔型科层制条条块块行政结构。

   也就是说从秦汉以后,政府体制整合成了条条块块。什么叫“块块”?文、武、监三大块,郡太守乃文官,郡尉为武官,另有直接归中央御史台管的监官,县也是这样,县令、县尉、县监,都是三大块。从中央到地方,一直通下来,叫“条条”,实行归口领导,如郡、县监官统统都归中央御史台领导。这种条条块块科层制的官僚系统,秦汉以后一直得到发展。元朝中央设中书省,领“吏、户、礼、兵、刑、工”六部,在地方很大范围内设行动中的中书省,简称“行省”,作为中央政府的派出机构。行省也有六部,与中央中书省的六部对口,使中央对地方的控制与行政领导更加严密。明、清继承元制,地方政府设省、府、县三级,也就是说,中国古代地方行政区划及政府基本上是两级或三级,不像我们现在有五级。比较而言,古代的简政放权总体上做得比我们现今好,有许多优良传统、宝贵经验,值得我们吸取。

   中央政府体制经魏晋南北朝战乱,到隋唐形成了三省六部体制,这也是一个去繁就简、不断改革的过程,因为三公官高,人人都削尖脑袋钻营想当,竟至出现了“八公”,皇帝也虚位优宠,用之于赏官拉拢人,公卿太繁多也就不值钱了,内廷接近皇帝的尚书等,反而因经办实事而掌握了实权。三省就是中书省、门下省、尚书省三个中枢机关,秦汉司徒、司马、司空那是个人开府,现在宰相机构是国家机关,不归个人控制,也就更严整机密了。以后政府中枢一直都在发生变化,宋朝是“二府三司”体制,元朝是减为一省--中书省,明朝是内阁,清朝是军机处,历朝都有变化。不变的是行政六部,上面中枢决策机构变了,但行政六部始终未变。地方上一级行政区划及政府多有变化,有郡、州、道、路、省等建制,但县这一级亲民政权,却两千年不变。中央行政六部和地方县级政府的持续稳定,保证了我中华文明虽历经十数次改朝换代的政治巨变,而不致毁灭,周孔道统得以传承。

   魏晋南北朝分裂割据时代,不但中央政府三公九卿与三省六部两套体制纠缠不清,地方上州由监察区变成行政区,增加了一个行政层级,有时还不止增加一级,如东晋南朝有侨置州、郡、县,另外还有军区等,在原有地方政区政府之外叠床架屋,又堆积好几个层级的政府,使行政由简变繁,弊端丛生。怎么办呢?只能是去繁就简搞改革,因牵涉到既得利益,改革的阻力很大。最有魄力的改革者是隋文帝杨坚,他采取“一刀切”的办法,把“郡”这一级政府通通裁撤掉,将原来的州、郡、县三级制,改成州、县二级制。这样的改革以后历朝还出现过,但像隋文帝那样有魄力,采用“一刀切”的办法革除一大批官员的职位,还的确是少见。行政体制的简与繁,冗官冗费现象,历朝历代都会出现,中国古代行政可以看作是机构简和繁的千年博弈,不断地出现简政放权或集权的改革,王安石变法、张居正变法都有这样的内容。

   联系到当前的“简政放权”改革,我国现今地方行政体制有五个层级,省县之间有专署,县以下有区乡政府,在电子政务发达上下沟通快捷的当今社会,许多衙役跑腿的事都可以省略,管理幅度可以加大,完全可以减少许多不必要的行政中间环节,地方行政层级或可减为三级。是不是可以借鉴古人智慧,采用“一刀切”的办法,将专署这一政区及政府统统都裁撤掉呢?没有什么价钱可讲,全国一盘棋,省直接管县。这样的改革老百姓会拍手称快,但被裁撤掉的大量冗官却会拼命抵抗,所以说改革的确是不容易的事,古今都一样。

  

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本文责编:陈冬冬
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