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刘国柱:特朗普政府亚太政策展望

更新时间:2017-03-22 17:14:29
作者: 刘国柱 (进入专栏)  

  

   尽管距离美国选举人团投票还有一段时间,但特朗普成为下一任美国总统已经没有任何悬念。这位在竞选期间堪称美国历史上争议最大的总统候选人,在对外政策方面发表了一系列让世界瞠目结舌的言论。但在美国的亚太政策方面,除了公开反对奥巴马政府的“跨太平洋贸易伙伴计划”(即TPP)外,特朗普尚未有清晰、明确的阐述。不过,我们仍然可以从长期以来的美国亚太政策和特朗普团队的施政理念来一窥其亚太政策的端倪。

  

   一.特朗普政府将对美国亚太政策进行新的评估与调整

  

   自奥巴马政府2009年高调宣布“重返亚太”,并最终将这一战略定位于“亚太再平衡”,美国亚太政策在实施过程中暴露出越来越多的问题。对美国亚太政策进行调整既是形势的需要,也是特朗普施政理念的必然。

  

   首先,即将上台的特朗普政府所面对的亚太地区形势与格局与奥巴马上台之初已经发生了重大变化。一方面,尽管除中国之外的大部分亚太国家依然对美国的亚太再平衡政策持接受甚至欢迎态度,但除少数国家如日本、澳大利亚等国家外,这一地区的多数国家开始对美国亚太再平衡战略的目的和能力持怀疑态度,在亚太地区事务中、尤其是与中美这两个地区大国的关系中,开始调整本国的战略和政策。2014年军事政变之后的泰国率先拉开了与美国的距离,尔后是政权更迭之后的菲律宾改弦更张,马来西亚则被《纽约时报》和《华尔街日报》等美国主流媒体视为继菲律宾之后倒下的第二块多米诺骨牌,越南也更加倾向在中美两大国间玩平衡。总体来看,在奥巴马即将下野之际,美国在这一地区的领导地位并不比其上台之初更为强大;另一方面,美国亚太再平衡战略所针对的目标即中国,不仅通过经贸往来巩固了与东南亚国家的关系,而且以成功的外交策略逐渐扩大了在东南亚国家的影响。泰国安全与国际研究学会的主席提蒂南?蓬苏迪拉克(Thitinan Pongsudhirak)在谈到不断扩大的中国影响力时分析说,“这意味着明年东盟将更多地围着北京转,远远超过围着华盛顿转。而华盛顿真的必须想想长期以来要怎么做。”[①] 而且,在奥巴马的8年任期内,美中两国的综合国力对比已经发生了巨大变化,即使在美国领先幅度最大的军事领域,这一差距也在逐渐缩小。上述因素和趋势需要特朗普政府对美国的亚太政策重新做出自己的评估和调整。

  

   其次,美国国内也在对奥巴马政府的亚太政策进行反思。一些美国智库学者认为,对于美国亚太再平衡政策而言,美中关系以及美国与亚洲其他国家的关系构成了这一政策的两个方面,但美国显然没有处理好这两者之间的关系。与奥巴马政府关系密切的智库美国进步中心(The Center for American Progress)中国政策主任韩美妮(Melanie Hart)认为,奥巴马政府在发展对华关系以及与其他亚洲国家的关系上取得了很大的进步,但是这两方面在不同的轨道上发展,而不总是很好的融合在一起。她说:“美国正在加强它与东盟国家以及东亚峰会的接触,它也加强了与中国的伙伴关系,但这两个轨道并没有以应有的频率或是深度在中间交汇。所以,我个人的看法是,下届政府的优先考虑将是把奥巴马总统提出的这两个倡议结合起来,提高一个层次,把它变成一个更连贯的亚洲政策,把二者的实力结合起来,同时也把美国有关的官员结合起来,使之更统一。” [②] 如果讲的更明确一点,那就是美国应该减少其亚太再平衡战略中遏制中国的成分,因为这是一项高风险且低回报的战略,对保障美国的国家安全与利益并无助益,更不利于向亚太地区国家发出一致的声音,从而导致美国亚太再平衡政策在不同轨道上相互拉扯甚至矛盾和冲突。一个连贯而统一的亚太政策,是摆在美国新政府面前的艰巨挑战。

  

   再次,尽管特朗普具体的亚太政策尚不清晰,但他的整个外交政策理念却是明确的--特朗普将自己的外交政策归纳为一句话--“美国优先”。“美国优先”具有两个含义:一是美国应当优先解决本国的问题,例如居高不下的失业率、债务危机、基础设施建设的不足等等;二是在对外政策需以美国的国家利益为中心,对外政策要围绕如何“让美国再次强大”(Make America Great Again)这一大原则展开。不能否认,奥巴马政府在制定亚太战略和政策时,出发点同样是维护美国在这一地区的利益。但在对美国在这一地区国家利益的认知,以及如何维护美国在这一地区的国家利益问题上,特朗普与奥巴马政府显然有不同的理解。这也决定了特朗普政府必然会对美国亚太战略和政策做出新的评估和调整。

  

   二.特朗普政府的亚太政策将是在保持美国亚太政策连续性基础上的微调

  

   即将执政的特朗普政府尽管会对美国的亚太战略和政策进行调整,但我们同样不能忽视这样的事实:美国对外政策具有很强的连续性,这既是由美国的国家利益所决定的,同时也受美国政治体制的制约。特朗普的亚太政策调整同样会遵循这样的历史轨迹。

  

   在美国对外政策史上,除非出现重大的历史事件或变故如珍珠港事件、9.11事件等,美国对外战略和政策一般不会出现剧烈的调整和变化,而是更多的表现出对外战略和政策的连续性,因为美国的国家利益没有从根本上发生改变。例如,在美国对亚太政策上,尽管奥巴马总统号称是美国历史上第一位太平洋总统,但第一个讲是美国第一位太平洋总统的却是尼克松。而第一次明确提出美国“重返亚洲”政策的是上个世纪80年代的里根总统。冷战结束后,克林顿政府提出了“新太平洋共同体”的构想,这一构想的目标就是确保美国在亚太地区政治、经济、安全和文化上的主导权。而奥巴马政府的重返亚洲或亚太再平衡战略,实质上仍然是自冷战结束以来美国亚太政策的延续。历届美国政府对亚太地区的重视,恰恰说明了这一地区对美国而言是至关重要的,无论是在政治、经济、还是安全领域,都对美国具有不容忽视的影响。从这一角度看,无论特朗普政府未来对美国的亚太政策做怎样的调整,其亚太政略和政策是否冠以转向亚太或“亚太再平衡”,美国对亚太地区的重视程度不会发生明显的变化。

  

   此外,自奥巴马政府实施亚太再平衡战略以来,美国的国安、国防、外交三大系统都已经将主要的精力转移到亚太地区,上述部门的工作重心、焦点以及项目、框架和协议都向亚太地区进行了转移。这种转移可以说是美国行政机构和立法机构共识的结果,从体制外进入体制内的特朗普自然也要受到美国政治体系的约束,并成为这一政治体系政策的执行者。不仅如此,根据华盛顿智库战略暨国际研究中心(CSIS)对美国智库、学者、社会精英以及前政府官员进行调查,90%的被访者认为美国应该向亚洲再平衡。从这一角度看,奥巴马政府的亚太再平衡战略在美国是有广泛共识的,特朗普政府的亚太政策即使不是正式或官方地表示要延续“亚太再平衡”战略,亦不至于另起炉灶,其亚太政策的内涵会继续延续,部分领域甚至会强化。战略暨国际研究中心总裁兼首席执行官何慕礼(John Hamre)在谈到美国下届政府即将对亚太政策进行的评估时认为:毫无疑问的是,美国下届政府会对奥巴马政府的亚洲政策进行战略评估。但是,这个评估不会导致亚太再平衡政策的翻转,甚至会强化奥巴马政府2011年底、2012年初得出的结论--美国亚太再平衡政策的真正意义在于:在350年的时间里,美国第一次把亚洲作为它的第一优先地区。

  

   特朗普在总统竞选期间并未谈及他的亚太政策构想,也未表明他是否会继续奥巴马的亚太再平衡战略,但在他的竞选网站上,特朗普明确表示要加强美国的军力,并在东海和南中国海进行适当的部署,以遏制威胁到美国在亚洲利益的所谓中国冒险主义行为。大选投票前一天,特朗普的高级顾问亚历山大·格雷(Alexander Gray)和皮特·纳瓦罗(Peter Navarro),在《外交政策》(Foreign Policy)杂志上发表了题为《特朗普的亚太政策前景:实力促和平》(Trump’s Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific)的文章,把特朗普的亚太战略描述为与里根总统的“以实力获得和平”的策略是一致的。他们表示,特朗普会寻求通过扩大海军来重建美国武装力量,把美国海军船舰的数量从目前的274艘增加到350艘。特朗普的国防事务顾问,参议院军事委员会的成员杰夫·塞申斯(Jeff Sessions)和众议院军事委员会海上力量和部队投放小组委员会的主席兰迪·福布斯(Randy Forbes)则坚信,特朗普的亚洲政策将仍然涉及某种形式的“转向太平洋”。从上述迹象看,不能排除特朗普政府会祭出比奥巴马政府亚太再平衡战略更为强硬的亚太政策。

  

   尽管特朗普在竞选过程中也发表了一些充满孤立主义色彩的言论,如指责美国在亚洲的长期盟友韩国和日本没有支付足够的安保费用,他要求这两个国家补偿美国,否则就威胁撤出在这两个国家的驻军。他甚至表示,日本、韩国自己可以发展核武器。特朗普的上述言论,并不能得出他上台后会让美国回到孤立主义的外交路线,这些语言更像是选举语言。类似的语言也曾经不时地出现在美国政治人物或智库学者口中,但纵观战后美国外交史,还没有哪一届美国政府将孤立主义奉为对外政策的基本原则,特朗普同样不会,尤其不会动摇美国在亚太地区的盟友体系。大选结束后,特朗普给外国领导人的第一个电话就是打给韩国总统朴谨惠的,他所会见的第一个外国领导人则是日本首相安倍。这两个动作体现了特朗普对美国在亚太地区盟友的重视。在与日、韩领导人的交流中,特朗普均强调,与盟友的关系是美国亚太政策的基石。

  

   此外,特朗普竞选总统时期的顾问团队、特别是负责对外政策(含对外贸易)的顾问,以及逐渐浮上台面的执政团队国安和外交领域的人选,如杰夫·塞申斯、兰迪·福布斯、皮特·纳瓦罗、丹·迪米科(Dan Dimicco)、迈克尔?弗林(Michael T. Flynn)、鲍勃·科克(Bob Corker)等,基本上就是一个“里根主义者”团队,而特朗普本人“让美国再次强大”与里根的“重振美国”几乎出自一个模子。可以预见,在外交和国安领域,尤其是美国对亚太政策方面,为确保美国的国家利益,特朗普政府会奉行更为强硬的政策。

  

   与奥巴马政府相比,特朗普政府亚太政策的最大变数在于TPP。在竞选过程中,特朗普多次抨击TPP以及其他美国签署的多边贸易协定。他的竞选顾问纳瓦罗也多次表示,TPP政策在特朗普的世界里将“不复存在”。很多评论据此得出结论,称TPP已经胎死腹中或已寿终正寝。笔者以为,作为自由贸易主义者,特朗普反TPP的言论更像是选举语言,目前就判处TPP死刑为时尚早。对美国的亚太政策而言,TPP不仅仅是一个投资与贸易协议,它的政治意涵比经济意涵更加重要。美国是否通过TPP协议,关系到美国在亚太地区的领导地位、关系到美国的国际声誉与信誉,也是检验美国是否值得亚太地区盟友信任的一块试金石。特朗普政府在决定TPP命运时不会不考虑上述因素。因而,TPP只是暂时搁浅,其命运仍属未定,败部复活的可能性并不小。不过,只要特朗普政府迟迟不能就TPP做出最终的安排,就会在一定程度上折损美国在亚太地区的影响力。

  

   三.特朗普亚太政策调整趋势对中国的影响


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本文责编:川先生
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