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桂华:论法治剩余的行政吸纳*

——关于“外嫁女”上访的体制解释

更新时间:2017-03-21 23:08:59
作者: 桂华 (进入专栏)  
不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理,应由有关行政部门协调解决。”两类案件性质相同,最高人民法院短期内做出两个完全相反的答复。随后相关法律政策基本坚持2002年的答复精神,承认由农村集体经济组织决定集体利益分配方案的合法性,并采取法院不直接介入的态度。2005年由最高人民法院审判委员会会议通过的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定,“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。”

   法院不愿受理“外嫁女”等就集体分配方案提出的诉讼,除了有减轻工作压力方面的考虑之外,还反映了法院在解决相关问题上存在着技术难题。如果法院受理“外嫁女”诉求并直接就其集体分配方案做出裁决,意味着法院强制赋予“外嫁女”集体成员权利,造成集体成员资格由集体经济组织自决认定走向法定。这在实践中很难操作,甚至会引发更多矛盾。在集体利益分配中,关于集体成员资格的争议包括多种类型,“外嫁女”只是一类矛盾,还包括不同年龄引发的资格争议(比如浙江省农村集体经济股权分配区分为“农龄股”和“人口股”)、对集体贡献不同所带来的资格争议等。并且,集体经营性资产股份改制与土地承包、宅基地分配、征地补偿款分配和集体收益分红等分配内容存在差异,针对不同事项会产生不同的成员资格确定标准和争议。如宅基地分配是以户为单位,与其他以人口为单位的分配事项,在确定分配资格上完全不同。调查中查阅浙江省地方政府相关文件发现,在集体利益分配方面容易引发争议的因素众多,比如是否有承包地,是否服兵役及是否提干,是否为大中院校学生、合同工、空挂户、蓝印户口、农转非、劳教或者服刑人员、应迁未迁、离婚或丧偶、再婚、独女双女户、迁入本村户口时间以及各种历史遗留问题等,制定利益分配方案时,必须将这些复杂因素都考虑在内。不同分配事项加上不同村庄的不同实际情况,造成集体利益分配方案异常复杂,政府不可能将所有的村庄中千差万别的利益格局都考虑在内,因此国家不可能提前制定能够被所有人都接受的集体利益分配统一标准。反过来看,只要国家无法制定详尽集体利益分配中所有可能性的法律标准,就不可能完全消除各类特定群体利益诉求矛盾,因此要坚持村民自治在集体利益分配中的合法地位。这或许是法院最终退出直接干预集体内部利益分配的根本原因。

   (三)作为法治剩余的“外嫁女”问题

   由于缺乏实体法以及程序上的支撑,“外嫁女”不能通过司法渠道获得权利救济,本文将这类无法进入法律渠道的矛盾纠纷称为法治剩余问题。在基层治理中,法院不能包揽解决所有矛盾纠纷,原因是法律无法细致到将社会上所有已知和未知矛盾进行规范,随着新情况、新形势的发生,社会上必然发生因为法律规定不到位的法治剩余问题。“外嫁女”问题成为法治剩余问题,是从技术而非规范角度而言的。在现有制度不变的前提下,“外嫁女”权益纠纷的性质决定了法律裁决手段的不适用,至于相关制度是否合理,本文不进行实质评判。

   有学者对某省级信访机构在一段时期内所受理的信访案件进行全部分析后发现,排除掉一部分涉法涉诉案件和可以进入民事救济渠道和行政救济渠道(包括行政复议和行政诉讼等)予以解决的案件之外,还存在大量“信访人的请求缺乏具体规范依据,因而难以获得支持”的信访案件,其中包括土地承包、征地补偿款分配、股份改制、集体收益分红和宅基地分配等这类必须通过村民自治方式决定利益分配的基层治理事项。11新修订的《信访条例》明确规定信访事项的受理范围,随着信访法治化改革的推进,部分属于政法机关处理的涉法信访以及可以进入民事救济渠道和行政救济渠道解决的案件,将逐步从信访渠道中剥离。12但是基层治理中依然还会存在一部分“被正式法律救济排除管辖的事项”,法治剩余问题不可消除,这客观上赋予信访制度“剩余管辖”的空间。13

  

三、“外嫁女”问题的行政吸纳

   “外嫁女”问题本质是集体内部的利益划分矛盾。在村民自治这一民主政治框架下,形成“外嫁女”与其他村民的对立,“外嫁女”上访反映的不是具体行为主体之间的权利侵害,而是在某一规则下做出的利益分配方案必然带来不平衡问题,是“多数决定”而“少数不服从”的矛盾。这一矛盾本身是由民主决策机制造成的,因此无法在村民自治框架内部解决。与此同时,在现行制度设置下,“外嫁女”问题不能作为民事诉讼或者行政诉讼被法院受理,关闭了“外嫁女”诉求的司法救济渠道。成为法治剩余的“外嫁女”利益分配问题,需要在基层民主自治和法律裁决之外寻找解决办法。信访制度开辟了另外一条基层社会矛盾的化解渠道。

   (一)法治剩余的行政吸纳通道

   《信访条例》第十四条就信访事项做出规定,信访人可以就包括“村民委员会、居民委员会及其成员”在内的五类“组织、人员的职务行为”向有关行政机关提出信访,即信访内容需要与这五类“组织、人员的职务行为”有关。该项规定与《村民委员会组织法》第三十六条规定有相似之处,针对的是村民委员会及其村民委员会成员的“职务行为”。严格按照信访事项要求,“外嫁女”无法直接就集体分配方案提出进行信访,因为集体分配方案的通过是由村民会议形成的,不属于村民委员会(村民委员会是村民会议的执行者,二者不能等同)或村干部的职务行为。为达到上访被受理的目的,大多数“外嫁女”反映问题时一般附带地“揭发”干部不作为、乱作为或者其他徇私枉法的行为。按照《信访条例》确定的分类处理原则,只有“请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持”,而“外嫁女”的诉求既然因为缺乏相关法律依据被法院排斥,那么同样也有可能被信访部门排斥在外。“外嫁女”问题最终被信访体制吸纳,原因是信访不仅具备权利救济功能,而且具有民情表达和政治参与功能。14《信访条例》规定信访人有权以合法形式“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求”。“外嫁女”上访可理解为向政府提出建议或者请求,其权利救济目标通过民情表达或政治参与的方式实现。

   大部分“外嫁女”上访时不能提供推翻集体分配方案的合法有效依据,被她们引用的《宪法》以及《妇女权益保护法》中的“男女平等”条款,更大程度上是为她们提供了上访诉求的政治依据而非法律裁决依据。“外嫁女”在公共场合“打标语”、“集体下跪”,或是向人大、妇联等组织反映问题,都具有政治参与和政治表达的性质,“外嫁女”问题也是历年“两会”代表较多关心的政治议题。持续多年的表达与参与,已经在政治层面上引起国家对“外嫁女”问题的重视,《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》、中共十八届三中全会决议以及最高人民法院印发的《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》等,都特别强调保护妇女的集体成员权利。当然这些还只停留在抽象的原则性规定层面,暂不存在关于妇女在集体利益分配中的成员资格界定的具体法律依据。

   受权限限制,信访部门没有权力直接处理“外嫁女”这类缺乏“法律、法规、规章或者其他有关规定”的事项,但是信访部门作为民情表达与政治参与的窗口是敞开的。作为法治剩余的“外嫁女”问题,通过信访体制,成为国家重视的“保护男女平等”的人权政治问题。“外嫁女”上访毕竟由集体利益分配这类具体事情引发,国家在暂时没有选择立法直接解决问题的情况下,只能要求地方政府承担起解决问题的责任。“外嫁女”这一现有法律不能裁决的剩余问题,最终成为地方政府的治理任务而被行政体制吸纳。

   珠三角地区较早出现“外嫁女”问题,深受“外嫁女”上访困扰的广东省,形成较为成熟的处理问题的办法。2004年广东省确定解决“外嫁女”权益纠纷的“三步走”程序,即不满集体利益分配方案的“外嫁女”,可申请乡镇(街道)政府进行行政处理(包括对集体决议的调查、核实并作出处理决定),解决“外嫁女”集体成员资格争议问题,“外嫁女”可就乡镇街道政府逾期不处理行为申请行政复议或者提起行政诉讼,作为矛盾双方的“外嫁女”与集体经济组织也可以就乡镇街道处理结果申请行政复议或者提起行政诉讼。15在上述“三步走”处理程序中,乡镇基层政府是“外嫁女”与集体经济组织之间矛盾的实际处理者,法院只起到督促与平衡作用。16与信访制度相似,“三步走”程序将基层政府引入“外嫁女”权益纠纷问题的第一线,并使行政权力在矛盾处理中发挥实质作用,“三步走”程序也起到行政吸纳通道的作用。

   (二)行政介入村民自治的方式

   在引入行政力量之前,处理“外嫁女”问题面临着法院裁决和尊重村民自治的两难选择。“外嫁女”就集体利益分配方案上访,反映的是“多数决定”机制必然带来“少数不服”的矛盾。如果法院受理相关诉讼并作出有利于“外嫁女”的判决,则引发其他多数村民不满而产生新的矛盾;17如果法院作出不利于“外嫁女”的判决,继续上访的“外嫁女”问题依然无法消除。对于这类因村民自治所产生的矛盾,法院可以在法律上终结,但并不能终结矛盾的对立和继续上访。

   针对集体利益分配问题,行政介入村民自治与法院直接裁决村民自治决议方案,所秉持的处理矛盾原则相异。法院一旦受理“外嫁女”的诉求,就要作为公正的第三方对已经达成的方案作出实质裁决,判定“外嫁女”与其他村民非此即彼的利益关系。有学者将这种“第三方基于特定的事实,根据客观的规范作出裁决,以决定争议当事人之间的‘是或非’”的矛盾处理原则概括为“规范-决定”裁决模式。18与法院直接决断的做法不同,出现“外嫁女”上访时,乡镇(街道)基层政府的通常反应是,第一时间承诺“重视问题”,目的是安抚上访人情绪,避免矛盾激化,同时也不轻易承诺满足上访人提出的诉求。基层政府不仅与法院一样缺乏就集体利益分配作出裁决的法定权力,更重要的是,作为基层治理责任主体,乡镇基层政府一方面要承担“外嫁女”上访的压力;另一方面还要尊重村民自治,考虑解决该具体问题所引发的连锁反应,不宜轻易做决策。对于乡镇(街道)基层政府而言,“外嫁女”与其他多数村民如同跷跷板的两端,无论乡镇(街道)作出何种判断,都有可能打破现有关系,带来进一步的不平衡。相对而言,在集体利益分配方案通过村民会议合法程序达成的情况下,“多数决定”的民主表决机制已经接近不同村民利益诉求的最大公约,既有分配方案可能是引发矛盾最少的一种。

   必须承认的一点是,在集体利益分配以及其他村民自治事务中,很难出现全体村民一致通过的决议方案,这就意味着“外嫁女”这类“少数不服”是村民自治机制的必然产物。可以设想,若是废除村民自治,由法院或者政府直接裁决哪些村民享有集体成员资格并制定集体利益分配方案,由于法院或者政府只能依照普适性法律规范作出而不能考虑村庄的复杂因素,结果很可能是引发更多矛盾。村庄条件千差万别、农民利益诉求千差万别甚至农民公平正义观念也千差万别,不可能制定满足所有人偏好的“绝对好”的方案。假若承认在集体利益分配方面不存在令所有人都满意的“最优方案”的话,村民自治就是达到诉求公约数最大化和矛盾相对少的“次优方案”的必要方式。基层治理本质是寻求实现共识最大化、矛盾最小化的“次优”状态,没有矛盾的绝对平衡状态在实践中极少存在。

乡镇(街道)政府作为基层治理责任“兜底”主体,19既要面对“外嫁女”这些“少数不服”所反映的矛盾,也要考虑到改变现有分配方案可能引发的其他多数农民不满。因此,当集体利益分配矛盾通过“外嫁女”上访进入行政体系后,乡镇(街道)政府能够做的不是对争夺利益的双方作出是非黑白的判断,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2017年第2期
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