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吕同舟:国际比较视野下政府纵向职责体系研究

更新时间:2017-03-21 20:21:38
作者: 吕同舟  
在实践中塑造了富有特色的地方自治制度框架。从当时的制度设计上看,都道府县以及市町村均设有地方自治政府,享有地方自治权,仅仅接受中央政府给予的必要指导。然而,在实践中,中央与地方仍然表现出实质性的领导与被领导关系,例如中央政府将其官员派往地方自治体任职以强化对地方自治体的控制;[14]同时,地方还承担着大量的机关委任事务,加之中央与地方在财政能力上的严重不均衡,[15]导致日本地方自治出现了“三分自治”的局面。

  

   这一局面反映到政府纵向职责体系中,表现为虽然当时的法律划定了纵向府际职责结构,但由于中央政府可以通过“机关委任事务”将很多职责“向下推”给地方政府,从而给地方政府造成了巨大的压力,并在很大程度上导致权责不一致、体系混乱等情况的出现。这些问题一直到二十世纪九十年代以后才得到有效的解决。

  

   1994年12月,村山内阁制定《关于推进地方分权的大纲方针》,确立了地方分权改革的基本框架和方向;1995年5月,《地方分权推进法》出台;在此基础上,1999年7月《地方分权一览法》颁布并于2000年4月起实施。自此,日本地方自治开启了新的阶段。

  

   结合纵向职责体系和行政实践来看,这一阶段的改革主要带来了两个方面的突破:其一,机关委任事务制度被废除了。在此次分权改革之前,机关委任事务占到了都道府县事务的70%至80%、市町村事务的30%至40%。这一制度导致中央和地方之间形成事实上的上下、主从关系。此次改革将以往的机关委任事务,除了极其例外的、以及由国家直接执行的事务外,都分割为自治体的自治事务和法定委托事务,从而极大地扩展了自治体可自行决策的领域,提高了纵向职责体系的制度化、规范化。

  

   其二,干预实现了规则化。改革之前各省厅为了执行机关委任事务,可以通过下发省令、通知、通告等方式,对自治体进行各种建议、劝告或指导;主管大臣也拥有综合性的指挥监督权。这一局面在分权改革后得到了显著改观。在新时期,国家的干预实现了规范化,即必须遵循法定主义、一般法主义和公正透明三项原则。同时,为了督促国家遵守这些原则,日本还设立了国家和地方诉讼处理制度加以保障。[16]

  

   简单地说,伴随着地方自治的规范化、制度化,中央与地方各级政府之间的权力配置和职责关系也得到了有效调适,初步形成了一个划分明确、分工合作、协调运行的纵向职责体系。

  

   (二)当前政府纵向职责配置结构

  

   当前,日本政府纵向职责体系可以大致从制度性划分和机制性协调两个方面来进行论述——前者实现了职责法定,原则地划定了中央和地方的职责范围;后者则试图协调处理各级政府在履行职责过程中可能出现的争议状况,从而维护纵向职责体系的稳定和高效运行。

  

   在制度性划分方面,首先由中央以通用法律的形式例举中央和地方的职责,例如《日本国宪法》中就规定了中央和地方的职责关系原则和地方政府职责的大致范围,然后借助《地方自治法》、《地方分权一览法》等法案专门地加以细化。大略地看,凡关系到国家根本利益的国计民生的重大事项——如军事、国防、外交、司法、国立教育、医疗等,均属于中央的职责,而相对应地,地方承担的事务主要包括公共事务即地方公共团体可以自主处理的基本事务、团体委任事务即中央和其他公共团体委托给地方政府的事务以及行政事务即从保障居民基本福利的角度出发承担的一些职责。

  

   在机制性协调方面,主要是设立规范化、程序化的协调机制,来处理各级政府在履行职责过程中出现的争议状况。事实上,完全不受国家干预的自治体是不存在的,但是国家干预必须筑基于法治原则之上。为了贯彻这种原则,特别是在当事人之间出现利益冲突或违反规则的时候,由中立的第三方机构来加以处理就显得尤为重要。在日本的行政实践中,主要形成了由纠纷处理委员会进行纠纷处理的机制和法院诉求机制这两种重要的协调机制。[17]这一点非常值得借鉴。

  

   特别值得注意的是,2000年的分权改革废除了机关委任事务制度,有效地推动了政府纵向职责体系的结构性调整。机关委任事务制度被废除后,原有的事务按照功能、性质分成了存续事务、国家直接执行事务以及废除事务三类。其中,存续事务继续留存,但性质发生了改变,即不再以“机关委任”的方式出现,而将一部分调整为自治事务——如都市计划的决定、土地改良区的设立认可、饮食店营业的许可、医院药店的开设许可等,另一部分则上升为法定委托事务——如国政选举、护照交付、国家指定统计、国道管理等。部分机关委任事务调整为国家直接执行的事务,如国家公园的管理、根据驻军用地特别法代行对土地相关文件签字盖章等事务、劳务者的劳务管理事务以及规定由地方事务官开展的事务等。另外,国民养老金的印花检验事务、外国人身份证、复制件之间的递送事务等都被废除了。[18]

  

   五、总结与启示

  

   前文已经对美国、法国和日本三国的政府纵向职责配置以及体系运行进行了细致的描述。虽然由于政治体制以及行政环境、历史文化的殊异,各国政府纵向职责体系各有特点,但在国际比较的视野中审视,还是可以发现一些共同的规律。这些规律对于我国构建政府纵向职责体系、推进国家治理现代化可能起到有益的参考作用。

  

   第一,权力配置制度化。从三个国家的发展经验看,美国借助联邦宪法和州宪法以及相关法律将纵向府际权力配置格局固定下来,法国和日本则通过地方分权改革实现中央与地方权力配置的制度化。简单地说,某项权力归属于何级政府是相对确定的,并得到法律的切实保障;在此基础上实现事权划分法制化和职责法定,进而为行政体系的运转与职责体系的运行提供有效支撑。反观我国,长期以来,我国在纵向府际关系改革中秉承着“收权”、“放权”的思维模式。这种思维模式虽然便于操作,但却制度性地蕴含着不稳定性。同时,在这种或收或放的思维模式下,中央会习惯性地将“触角”向下延伸,而地方也容易习惯性地“服从”中央,进而固化当前这样一种从中央到地方都干着“类似的事儿”的职责同构格局。因此,在未来改革的过程中,应当尝试考虑跳出简单的集分或收放的思维,探索合理确权,逐步实现权力配置制度化,进而形成事权、财权的有效配置格局,从而切实为职能转变和职责体系建构以及各项体制、机制改革提供制度保障。

  

   第二,职责配置异构化。从纵向上看,三个国家均实行职责异构模式,即对从中央到地方不同层级政府的职责做出清晰明确的划分。美国宪法就明确规定了联邦政府与州政府的职责划分,法国和日本则通过地方分权改革逐步将更多的权力与职责授予地方政府;在地方(州)政府履行这些职责的时候,中央(联邦)政府不会进行输入性的实质领导与指挥,而代之以必要的监督与控制。大体地看,那些涉及国计民生的重大事项以及与国民生活相关的基本公共服务由中央统一管理或提供,而与居民密切相关的大部分行政事务则由地方负责。或者简单地说,越在高层级政府,其管理事务就越为宏观,主要集中于全国性事务的宏观调控;越在低层级政府,其管理事务就越为微观,主要集中于为居民提供必要的公共服务。具体到我国的情况看,由于自身体制与发展的特殊性,实行完全的职责异构模式虽然并不恰当,但是在“同构”的整体格局中适当地嵌套一些“异构”,例如在某些类别的职责配置上打破同构型结构完全是可能的。当然,这一点还需要实践的进一步检验。

  

   第三,调控手段柔性化。正如古德诺所言,“地方政治共同体要与国家(州)的利益保持适当的关系,就不能完全不受国家(州)的控制;如果完全不受国家(州)的控制,就会导致国家(州)的分裂。”[19]为了维护国家主权的完整,任何国家的全国性政府都必须对区域性政府施加一定的监督与控制。但是,如何来施加这种作用就是一个颇具艺术性的问题了。从国外经验来看,中央政府已经越来越少地运用类似于行政命令的刚性措施,而是采用一些柔性化的手段,来实现对地方的影响。例如,美国联邦政府正是通过对财政工具的巧妙使用,来控制州政府和地方政府的行政行为,实现联邦政府的意志;又如,日本中央政府设立了专门的纠纷处理委员会来协调各级政府在履行职责过程中出现的争议,从而实现中央政府对地方的监督与调控。就我国而言,长期以来习惯于采用由上至下的、行政命令式的刚性管控方式。这种方式虽然高效便捷,但无疑容易限制地方政府的自主性与活力,同时也可能损害体系的稳定性与权威性。结合国外经验和我国实际来看,在未来改革过程中,在条件允许的情况下,应当更多地采用柔性化或隐形化的调控方式,以便提高系统的效率与适应性。

  

   当然,由于各国在政治、经济、文化、地理等方面情况各不相同,而我国当前又正处于现代化与后现代化相交织的异常复杂的历史情境中,加之很多理论与实践问题还存在亟待解决的难点,我国政府纵向职责体系的理论研究与实践探索还需要进一步深化、细化、具体化。

   原文刊于《比较政治学研究》第9辑

   [①] 1986年中共中央“关于第七个五年计划的报告”中,明确提出“政府机构管理经济的职能转变”这一说法。

   [②] “简政放权 放管结合 优化服务 深化行政体制改革 切实转变政府职能——在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话”,《人民日报》,2015年05月15日。

   [③]参见[美]杰罗姆?巴伦、托马斯?迪恩斯:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社,1995年,第313-325页。

   [④] 美国人口统计局公布的《2012年度政府组织总结报告》。参见美国人口统计局官方网站(https://www.census.gov/)。

   [⑤] 张千帆:《自由的魂魄所在:美国宪法与政府体制》,中国社会科学出版社,2000年,第289-304页。

   [⑥] 值得注意的是,一般情况下,当一个县内部建立自治市的时候,县就会大部分公共服务供给转移给市,例如自治市的警察将替代县警察。

   [⑦] 罗洋、何利辉:“美国财政联邦制的演变趋势”,《中国财政》,2011年第6期。

   [⑧] 丁煌:“法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示”,《法国研究》,2002年第1期。

   [⑨] Gérard Cornu: Vocabulaire Juridique, PUF, 2006, p.261. 转引自王建学:“法国国内公法领土观的基本概念与借鉴”,《太平洋学报》,2008年第9期。

   [⑩] 王建学:“法国国内公法领土观的基本概念与借鉴”,《太平洋学报》,2008年第9期。

   [11] 熊伟主编:《政府间财政关系的法律调整》,法律出版社,2010年,第259-260页。

   [12] John Loughlin: Subnational Government: The French Experience, Palgrave Macmillan, 2007, pp.170-174.

   [13] [日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第3页。

   [14] 林良亮:“渐进式的地方自治改革——日本地方自治制度的发展及其对中国的启示”,《行政法论丛》,2009年第1期。

   [15] 根据自治省的估算,1997年度全国3300个地方自治体的总支出为87万亿日元,比中央政府一般会计支出还要多10万亿日元;但是,地方自治体征收的地方税只有37万亿日元,不到其财政开支的40%。参见杜创国:“日本地方自治及其地方分权改革”,《中国行政管理》,2007年第4期。

   [16] [日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第25-35页。

   [17] [日]西尾胜:《日本地方分权改革》,张青松、刁榴译,社会科学文献出版社,2013年,第48页。

   [18] [日]山谷成夫、川村毅:《自治体职员研究讲座——地方自治制度、地方公务员制度、地方财政制度》,学阳书房,2006年,第53页。转引自[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第29页。

   [19] [美]弗兰克·古德诺:《政治与行政》,王元译,华夏出版社,1987年,第33页。

  


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