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吕同舟:国际比较视野下政府纵向职责体系研究

更新时间:2017-03-21 20:21:38
作者: 吕同舟  
联邦政府拥有“为提高普遍福利而征税和拨款的权力(Power to Tax and Spend)”——这一权力为联邦政府强化对州政府以及地方政府的控制提供了现实的可能。这一事实与联邦制美国出现的集权化趋势也是一致的。简单地说,联邦政府虽然没有为了提高公众福利而立法的权力,但却拥有为此目的而征税和拨款的权力。通过这种财政控制,可以扩大联邦政府对州政府和地方政府政策的影响力,从而有效地实现联邦政府权力与职能的扩张。

  

   总体上看,联邦政府强化对州政府和地方政府财政控制的主要方式包括以下四种:其一,联邦政府为州政府和地方政府提供更为便利的融资援助;其二,通过联邦立法来控制州政府和地方政府的相关事务,例如在奥巴马医改法案中将原本由联邦政府承担的责任和财政负担转嫁给州政府和地方政府;其三,为州政府和地方政府提供更多的财政援助;其四,指引、引导州政府和地方政府的预算政策以督促其与联邦政府保持一致等。[⑦]

  

   从另一个方面来说,州政府和地方政府的变化也迎合了这种趋势。从州和地方政府自身来看,由于经济衰退导致财政收入大幅度下降。为了应对严重的经济危机,大部分州政府和地方政府只能通过削减教育支出、削减公务员数量、减少公立学校的开支等方式来缓解财政压力;同时,作为传统意义上实行联邦制的重要原因之一的地方之间的异质性逐渐减少,州及地方政府的事务和政策出现了较强的同质性趋势,也为联邦政府出台统一政策以解决类似问题、强化对州及地方政府的控制,乃至调整纵向职责体系提供了现实可能。

  

   特别需要注意的是,这种权力的扩张是联邦政府结合社会经济的发展需要,借助宪法修正案、联邦最高法院的宪法解释以及联邦法律等方式加以确定的;财政联邦制的主体并未发生根本变化,州和地方仍然享有相对独立的生存空间。换言之,这种变化既保持了联邦政府的“集权”、又保持了州政府和地方政府的“分权”。这一点非常值得我国在调适纵向府际关系时参考、借鉴。

  

   通过对美国政府纵向职责体系的结构及其运行的剖析可以发现,宪法以及相关法律,狄龙法则、地方自治等原则共同塑造了美国的纵向府际结构,并形成了划分明确、清晰有序的政府职责体系。在这样一种“各司其职、各履其责”的结构中,财政工具成为联邦政府在制度空间内扩张其权力与职能、调整纵向职责体系的关键性手段。

  

   三、法国:以双轨并行为依托的政府纵向职责体系

  

   法国是一个曾长期实行中央高度集权的国家。1982年《权力下放法案》的正式通过,拉开了法国分权改革的帷幕。此后三十年间,法国政府先后颁布了将近一百项法案与将近一千项法令,将不同层级政府的职责进行了较为细致、明确的划分,[⑧]从而塑造了一种有序的职责体系结构。值得注意的是,在法国的地方行政系统中,既存在代行中央政府职责的派出机构,也存在地方自治机构,从而呈现出一种双轨并行的结构性特征。结合当前的行政实践来看,法国政府纵向职责体系正是依托于这一结构而运行、演变的。

  

   (一)双轨并行是纵向职责体系运行的重要依托

  

   自从20世纪60年代以来,法国中央政府便开始尝试在全国范围内分散行政审批权。行政官员被派往全国并在特定的地域内代表国家来履行行政职能,以期既能够维持国家的统一、又能够提高行政效率。但是,作为府际关系改革和行政效能提升的有效探索,权力下放却无法根治中央集权的痼疾——国家行政与地方偏好的冲突,或者简单地说,就是中央利益与地方利益的冲突。中央集权体制以及权力下放改革的内生性缺陷,必然只能从体制外部进行弥补。正是在这一背景下,法国从上个世纪80年代开始推行地方分权改革。地方分权,“建立于地方利益的概念上,是指区别于国家的公共团体,由民选议会自由治理,由宪法规定并受法律保障,具有法人资格、财政自主权和自身的审议与执行机关,在行政法院和审计法院的监督之下负责独立于国家的财产管理和公共服务”[⑨]。借助这一改革,地方的相对独立地位得到了保障,纵向府际关系也得到了有效调试。

  

   “地方分权”与“权力下放”并存的局面使得法国国家领土划分出现了两种标准——前者塑造了“领土单位”的概念,作为地方自治行政的地理空间;后者则塑造了“行政区域”的概念,作为中央政府为了应对集权体制的低效率而渗透到地方所形成的地理空间。[⑩]结合行政实践来看,地方分权形成的公共团体自治改善了单纯国家行政的僵化格局,而权力下放所形成的地方国家行政也在很大程度上弥合了地区间发展的差异。如果从一个更抽象的角度,也可以说,权力下放与地方分权的结合,反映在中央层面,表现为对集权与分权的顶层设计;反映在地方层面,则表现为一种特殊的地方制度——“地方双轨制”(也称“行政双轨制”)。

  

   在法国,政府纵向职责体系正是依托于行政双轨制而运行的。首先,权力下放有效地推进了中央政府履责,提高了行政效能。大革命以前,法国就形成了顽固的中央集权传统。中央集权所包含的中央审批制度使得行政程序极度冗长,行政效率极其低下;同时,中央政府“眉毛胡子一把抓”的职责格局也给其带来了重大的行政负担。为此,中央政府开始有计划推行权力下放,在全国范围内分散行政审批权,并将行政官员派往各地代表国家履行行政管理职责。具体地说就是,地方国家行政机关的官员由中央政府委派,其行政权力由中央政府授予,并在一定的层级和范围内代表中央政府进行行政管理,从而缩短行政链条、塑造扁平的组织形态、强化管理的灵活性,进而强化中央政府履责和提高行政效能。

  

   其次,地方分权改革为纵向职责体系提供了制度化保障。伴随地方分权改革的深化,纵向府际权力划分结构得到了固定,各级政府事权划分结构也得到了有力的保障。改革之后,地方分权团体变成了独立的公法人,其机关、组织、财政、权能均独立于中央,在此基础之上的纵向府际关系及其事权划分也就得到了规范,进而为纵向职责的有效划分和地方政府高效履责提供了基础。

  

   最后,权力下放改革和地方分权改革的协同互补,为政府纵向职责体系的运行提供了重要依托。在这一体系中,借助地方分权改革,中央政府与地方政府的职责得到了明确的划分;同时,凡涉及到中央政府职责在地方的落实,由中央政府及其派驻到地方的行政机构来完成,凡是属于地方政府的职责,则由地方各级政府来履行。这样就有效地分离了纵向府际职责,在单一制条件下有效地避免纵向府际的权力争夺或责任推诿,为职责体系的有效运行提供坚实的基础。

  

   特别需要注意的是,在我国现行行政体制中也存在权力下放,例如中央政府驻香港和澳门特别行政区联络办公室或财政部派驻地方的财政监察专员办事处、审计署驻地方特派员办事处等,但这种权力下放显然只存在于特定的和具体的行政领域。法国则不同,其权力下放是一种普遍性的国家行政职能的下放,因而可以形成所谓“行政区域”的概念。这是二者最大的区别。

  

   (二)法国政府纵向事权划分结构

  

   早在1982年的《权力下放方案》中就对中央、大区、省、市镇各级政府的权限划分做出了比较明确的规定,奠定了事权划分的基本框架;随后借助一系列法案对这一框架进行了不断的补充与完善,最终形成了现有的事权划分结构。

  

   大略地说,中央政府主要负责宏观管理和战略发展规划,主要涉及全国性或国际性事务,例如外交、国防、维护社会公平、促进农业发展和外贸发展、制定国家财税政策、提供全国性公共产品等;大区主导国家在地方发展的命脉,主要负责执行国家的中长期计划、促进本区经济开发与发展、支持本区所辖省及市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展、协助国家推行领土整治政策、分配和使用国家调拨的财政经费、高中的设立、维护与管理、调整大区的地方公共投资和工商旅游各行业分布等;省级政府的事权则主要是制定城镇规划、管理省内的公共运输和港口、主持各种社会救济机构、管理社会医疗和社会保险费用、负责社会救助和社会福利、制定和资助农村领土整治规划以及乡村设施的建造与维修、初中的建造与维护、职业学校管理、讨论并分配中央调拨的经费等;作为最基层的行政单位,市镇负责与居民直接相关的事务,例如市镇规划、管理公共财产和公共工程、提供地方公共服务、市镇医院的管理、小学的建设与维护等。[11]

  

   特别值得注意的是,分权改革不仅改变了地方自治的运作逻辑,也内在地影响着国家行政的运作方式。在“决策就近原则”的影响下,国家行政自身的性质和职能进行了重新界定,中央国家行政与地方国家行政的职责也得到了重新梳理。[12]具体地说,中央国家行政主要承担着决策的制定、评估、协调职责,相应地地方国家行政则承担着大量的政策执行和管理实务。这一划分有效地实现了国家行政职责在中央和地方之间的重理,既充分发挥了中央的作用,减轻了大量日常政策执行带来的负担,使其能够将重心放到涉及国计民生的宏观问题上,同时又强化了地方的作用,充实了地方的服务能力。在职责重理的基础上,行政体系和政府职责体系得到了进一步优化,并产出了更高的行政效能和更好的公共服务。

  

   四、日本:以分权改革为支撑的政府纵向职责体系

  

   作为单一制国家的日本,实行的是中央与地方相对分权的地方自治。日本地方自治始于明治维新,并嵌套于日本近现代发展进程之中。伴随着地方自治改革的不断推进,政府纵向职责体系也经历了长期的调适与演变,并最终形成了当前这样一种兼具制度性划分和机制性协调,包含中央职责、地方职责与法定委托职责在内的政府纵向职责体系。

  

   (一)地方分权改革与职责体系调整

  

   自从1921年废除郡制度以来,日本就采取了“都道府县—市町村”二重体制。这种二重政府体系是日本独具特色的地方自治模式的产物,一方面满足了对统一性和稳定性的需求,另一方面也满足了对广域行政的需求。都道府县是介于国家和市町村之间地域较为广阔的地方公共团体;实际上,它们属于同级行政区划单位,仅仅由于历史习惯沿袭而导致称谓不同,但在组织和职能上基本没有本质差别。市町村是设在都道府县内的地方自治组织,但与都道府县并不存在行政隶属关系,二者在法律规定的范围内各自履行职责。从数量上看,在都道府县这一级共有1都、l道、2府和43县;在市町村这一级共有782个市、827个町、195个村和23个特别区,共计1827个单位。[13]

  

早在明治维新时期,日本就开始实行地方自治制度。当然,囿于历史条件和现实环境,当时的地方制度并不注重地方社会的自主性,官吏又主要由中央政府选任而非地方选举,加之地方自治未得到宪法的有效保护,导致日本近代地方自治仍然“虚有其表”。二战以后,日本参考欧美模式,在《宪法》和《地方自治法》的基础上,逐渐形成一系列关于地方自治的法律文本,从而将地方自治体的组织和管理根本性地纳入了法制轨道,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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