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何国俊 王绍达:大学生村官政策的成就与反思

更新时间:2017-02-22 10:48:39
作者: 何国俊   王绍达  

  

   过去十年,在中央“一村一个大学生”的号召下,中国各地政府选聘大量大学毕业生到农村任职。他们主要担任村主任助理、村支书助理等职位,俗称“大学生村官”。一方面,政府希望通过这一政策培养出一批了解国情、熟悉基层的基层官员,另一方面,政府也希望大学毕业生能够利用自己的文化知识提升基层治理水平、帮助村民脱贫致富。这一政策规模浩大:迄今为止全国累计选聘了超过五十万名大学生村官,并有超过二十万村官正在农村任职,覆盖全国三分之一的行政村,各级财政每年需要为这项政策支出数十亿元。

   这项被称作“新上山下乡运动”的政策究竟对农村发展起到了怎样的作用,媒体与学术界争议不断。一方面,类似“优秀大学生村官成功创业、带动经济发展”的案例时常见诸媒体,另一方面,“大学生村官不接地气、难以扎根基层”等批评也非偶然现象。关于这一政策的媒体报道和由此引发的大量讨论,往往都基于评论者的主观印象或者偶然观察,难以形成共识性结论。

   因此,基于田野调查和科学方法的定量研究,对于评估、调整和改进大学生村官政策有重要现实意义。在即将发表于《美国经济杂志:应用经济学》的一篇论文中,笔者对中国的大学生村官项目做了系统化评估,全面分析了这一政策对农村社会经济发展的影响。

  

   大学生村官会帮助贫困户领取补贴

   中国的扶贫工作在过去的三十多年里取得了举世公认的辉煌成就。但是,长期以来,贫困居民底数不清、扶贫政策针对性不强、扶贫资金指向不准甚至被滥用等问题也广泛存在。我们看到,“人情扶贫”、“关系扶贫”常常见诸报端,从而造成“应扶未扶”、“扶富不扶穷” 等社会不公现象的产生。因此,扶贫是大学生村官政策的主要目标之一。

   我们的研究发现,大学生村官会广泛参与到农村政策的宣传与执行中,从而改善国家各项扶贫政策的执行效果,使得更多符合条件的贫困家庭享受国家提供的福利补贴和保障政策。很多大学生村官会通过调查、访谈等形式去了解贫困居民的家庭情况,协助他们申请相应的政策补助,有效的提高了扶贫政策的针对性和准确性。计量结果表明,在其它条件不变的情况下,大学生村官的工作可以使得享受各项补贴的村民比例提高约21%,使得享受危房改造政策的村民比例提高约14%。

  

   大学生村官抑制扶贫领域腐败

   中央的扶贫资金经过各级政府层层下达后,落实最终还是要靠最基层的官员。然而,一些基层官员利用职务之便,通过虚报冒领、克扣私分、优亲厚友等方式,截留、挤占、挪用、拖欠、套取、骗取扶贫物资和资金,造成性质恶劣的的“扶贫腐败”。据最高人民检察院通报,涉农扶贫领域职务犯罪的特点之一就是这种“小官涉贪”明显。一些省份村“两委”负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数,有的市县更是高达70%至80% 。

   因此,我们进一步研究了大学生村官的出现是否会抑制扶贫过程中的腐败。我们发现, 在同一省份家庭条件相同的情况下(按照政策理应获得同样数额的补贴),在有大学生村官的行政村中,村民实际拿到手的补贴数额高出近40%。这样的结果说明,由于大学生村官来自外部并相对独立于村里的大家族和利益团体,他们的存在对基层干部的腐败行为起到一定的制约作用,从而使得类似克扣补贴金额、按照人际关系发放低保等不公平现象相对减少。

  

   大学生村官与农村经济发展

   除了宣传落实扶贫政策外,大学生村官同时肩负着促进经济发展、繁荣农村市场经济、推广科技文化、加强基层组织等职责。例如,据媒体报道,截至2014年,全国大学生村官共创办创业项目近17000个,领办合办合作社4293个,为农民群众提供就业岗位22万多个。

   鉴于此,我们也研究了大学生村官项目是否真的对农民增收、提高农业生产率等方面产生了影响。

   然而遗憾的是,我们并未发现大学生村官在这些方面发挥了作用:有大学生村官的村子和没有大学生村官的村子相比,其农民人均纯收入以及农民收入结构并没有显著区别。此外,村集体企业经营状况、村财政收支等其他方面也没有因为大学生村官的加入而发生变化。因此,媒体宣传报道的关于“大学生村官带领村民致富”的先进事迹可能只是个别现象,对全国而言并不具有足够的代表性。

  

   资料及数据来源

   上述结论来自于我们历时四年所搜集的大量定性和定量的资料。这些资料主要来自于三个方面。第一个是案例研究。在一个地级市市政府的支持下,我们深度访谈了当地数十位大学生村官,并收集了当地的大学生村官绩效考核表、村官民情笔记等等定性资料。第二个是我们参与的一个具有全国代表性的抽样调查。2015年,民政部对全国1500个行政村进行了一次村级治理问卷调查,我们参与设计了其中与大学生村官有关的部分,并分析了搜集到的数据。

   第三个数据是长期追踪调查。我们从农业部获取了涵盖全国随机抽样的两百五十个村、跨越十一年的详细追踪调查数据,并在有关部门的支持下回顾调查了这些村子里大学生村官任职信息。定性的资料让我们了解到了大学生村官的具体职责、工作以及各个利益相关方对该政策的认识和评价,定量的数据则用来比较有大学生村官和没有大学生村官的村子在该政策执行前后各项经济指标是否发生了显著的变化,让我们能够系统的对大学生村官政策进行了评估。

  

   大学生村官政策的反思及改进空间

   总的来说,我们的研究表明,大学生村官的出现对中央扶贫政策的宣传落实、抑制扶贫腐败方面起到了十分积极的作用。然而,这一政策在促进农村生产力提高,增加农民收入等方面用处不大。

   我们认为,现有的政策至少可以从以下几方面改进:第一,应该更加科学地将大学生村官和农村匹配,做到用人所长。在我们的的调查中,很多大学生村官都反应,大学所学知识与农村发展不匹配,导致“知识用不到对的地方”,人力资本的利用程度低。第二,大学生村官的绩效考核方式应该优化。目前很多地区的大学生村官绩效考核主要集中在扶贫这一项上,这很可能是造成大学生村官未在其他方面(尤其是农村经济发展)发挥更广泛作用的原因之一。

   第三,大学生村官的考核评价结果应该和他们未来的职业发展挂钩,建议以村官任内的表现作为能否转正成为正式公务员的依据,促使他们有更大的动力去为农村服务。第四,大学生村官被乡镇政府借调的情况比较普遍,且大多数是去充当书记员、会计的角色。这导致相当比例的大学生村官并不能很好的了解农村、为农村服务,有悖该政策的初衷。

   第五,政府应该考虑为大学生村官的创业尝试提供系统性的支持,对有潜力的项目进行适当资助和风险分担。我们在调研中发现,很多大学生村官都有诸如“引进新技术”、“做培训和继续教育”、“联网把产品卖到更大的市场”等想法,却因为缺少配套的资金和制度安排而无法实施。

   最后,可以考虑让大学生村官群体广泛的参与到“精准扶贫”的工作中来。由于大学生村官在“精准扶贫”所要求的 “精确识别”、“精确帮扶”、“精确管理”等方面有巨大优势,他们的参与将显著的提高“精准扶贫”有效性和可实施性。

  

   参考文献:

   (1)He, Guojun and Shaoda Wang, “Do College Graduates Serving as Village Officials Help Rural China?”, American Economic Journal: Applied Economics, 2017.

   (2)段江卫,“媒体谈扶贫领域腐败案件频发:根子在党员干部身上”,中国纪检监察报,2016。

   (3)中国大学生村官发展报告编委会,《2015中国大学生村官发展报告》,中国农业出版社,2015。

  

   香港科技大学何国俊、美国加州大学伯克利分校王绍达

   原发FT中文网

本文责编:frank
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