人不是天使，权力应该受到约束

美国宪法之所以要实行三权分立，要进行分权制衡，是因为任何拥有权力的人都容易滥用权力，任何拥有权力的人都有野心。麦迪逊曾说过一段非常著名的话：“如果人是天使，将无需政府；如果天使统治人，将无需对政府进行内外的限制。在构建一个人统治人的政府时，巨大的困难在于：你必须先让政府能控制住被统治者，接下来，还必须能让它控制住自身。无疑，依赖人民是控制政府的主要手段，但经验表明，辅助性的手段是必需的。”

这段话的一个基本假定是，人不是天使，或者，像我们通常所说的一样，人性有恶的一面。因为人性有恶的一面，所以必须让权力之间相互对抗、相互制约、相互平衡。在西方传统中，基督教强调“原罪”，主张每个人都是有罪的，主张每个人都容易犯错误，所以，任何人都不能拥有不受限制的权力，任何人都不能拥有至高无上的权力。当然，这并不意味着，麦迪逊和美国其他的国父们相信，人性完全是恶的，不是如此，他们的人性观非常复杂。一方面，他们相信人性有恶的一面，所以，必须得对拥有权力的人进行制约。否则的话，我们就不需要对其进行制约，甚至不需要政府。有限政府的基本前提之一就是，人性有恶的一面，所以我们才需要政府，才需要对政府进行严格的限制。但是，同时，麦迪逊和其他国父们又相信，人性有善的一面，否则的话，他们的结论就将是霍布斯式的。如果人性全部都是恶的话，那么，结果必然是，每个人都反对其他人，像霍布斯所描绘的一样，要想让这些人能够和平相处，唯一的办法就是，赋予一个至高无上的主权者所有的权力，让他来裁决人世间所有的纠纷。但是，霍布斯式的解决方案忽略的一个重大问题是，谁来约束主权者？如何约束他？霍布斯所设想的主权者是凌驾于法律之上的，他虽然受到自然法的约束，但违反了实证法却无法对其进行惩罚，没办法制约他。

美国的国父们相信人性有善的一面，才从霍布斯式的方案中走了出来。他们认为，既然人性有恶的一面，又有善的一面，那么，一方面我们需要对政府的权力进行严格地约束，另外一方面，我们要相信民众有充分的自治能力，人们是可以自己管理自己的，在适当的制度安排之下，应该让他们自主治理，自己决定自己的命运，否则的话，我们就会造就一个高高在上的政府，它替人民作主，凌驾于人民之上。那样，将违背我们设立政府的本意，如果有一个统治者或者一个机构高高在上地统治我们，而不是我们自己成为自己的主人，那我们设立这个政府是为了什么？这完全背离我们设立它的目的。

用野心来对抗野心方能有效限制权力

麦迪逊说，任何拥有权力的人都是有野心的，要制约野心必须是用同样的野心来对抗它，没有别的办法。防止权力集中在一个部门手里的关键就在于，给予每一个部门阻止其它的部门侵犯其权力的动机和手段，并且防卫和侵犯的这种手段要相当。如果立法机构想要防止行政机构，那么立法机构应该拥有相当的权力可以对抗它。美国国父们想出来的办法就是，国会可以弹劾总统，如果你行为不端或者违反法律，可以进行弹劾，虽然这种权力不一定经常使用，但是，永远都是一种威慑。反过来，总统要制约立法机关，可以通过行使否决权。如果国会制定的法律，总统无法接受，他就可以否决。当然，国会又可以通过三分之二的多数，再把这种否决扳回来。

从这个意义上，我们可以看出，在一个代议制共和国中，立法机关占有某种意义上的优势，因为立法权最终掌握在立法机构手里。但是，别忘了，三分之二多数通过法律，是非常困难的，要求极高，需要议员之间的共识程度相当高，大部分的法律都无法做到这一点，因此可能永远搁浅。也就是说，总统的否决在相当大的程度上能够起到防止立法机关为所欲为的作用。立法机关跟司法机关之间也存在相互制约的机制，一方面，立法机关可以弹劾法官，如果法官涉嫌滥用权力，贪赃枉法，它可以弹劾法官。反过来，法官也可以对立法机关进行制约，它的手段就是违宪审查，如果法官认为国会制订的法律违反了宪法，可以宣布它无效。行政机关和司法机关的相互制衡体现在，一方面，总统有权提名法官，另一方面，法官可以宣布总统的命令或者行动违宪并无效。

由此可以看出，立法、行政、司法这三个机构之间，每一个机构都对另外一个机构形成了某种程度的牵制，或者说，行使了另外一个机构部分的权力。恰恰因为这种部分的拥有，部分地行使另外一个机构的权力，以至于它们之间能够相互制约、相互平衡。这就是麦迪逊所说的，要用野心来对抗野心。由于每一个机构都有野心，所以，必须由其他同样有野心的机构监督和制约它。

控制政府：依赖于人民和辅助性手段

麦迪逊认为，在构建一些人统治另外一些人的政府的时候，困难首先就在于必须得让政府能够控制住统治者，也就是说，这个政府必须能够存在，能够维持秩序，维持安宁，不然的话，它根本就存在不下去，就会出现无政府状态。首先，必须是一个有政府的状态，其次，必须让这个政府能够约束住自己，也就是说，这个政府不变成一个无限政府，必须是一个有限政府，而不能让它变得高高在上，最后变成了统治人民的对象。这是一层含义。

另一层含义是说，依赖于人民是控制政府的主要手段。在一个共和国中，主权在民，最终对政府权力的控制依赖于人民，如果人民都腐化了，人心都坏了，这个共和国就没救了。因为宪法上，你可以有制约政府的手段，但是宪法总是人执行的，法律是人制订的，法律是人执行的，法律还是人解释和使用的，所以从最终意义上讲，还是要依赖于人民。但是，我们不能事事诉诸于人民。一旦发生了冲突或者纠纷，一旦某个部门滥用了权力，我们就让人民出来裁决，那很危险。所以，必须得有辅助性的手段。所谓辅助性的手段，就是在宪法上必须得有相应的牵制每一个机构的办法，主要就是让他们之间能够相互打架，相互抗衡。

不过，我们不可能给每一个机构同样的防御权，也就是说，三个机构相比，不可能给每一个机构都完全一样的抵抗其它部门侵犯的权力，因为在共和政体下，立法权必然占上风，解决立法权占上风所带来的不便的方式，是将立法机关分为不同的分支，也就是实行两院制，使这两个分支缺少关联，共同依赖于整个社会，共同依赖选民。

从历史上来看，两院制不是美国的发明，英国早就实行两院制，但是英国的两院制跟美国的还是有很大区别的。在英国，上议院是贵族院，不是选举产生的，而且随着民主化程度的增加，其重要性越来越低，其权力不断受到削弱，下议院（平民院）变成了英国议会中的核心。而在美国，国会两院都是选举产生的，产生的方式不同。这种两院制目的在于立法机关内部的进一步分权制衡，所有的法律都必须同时经过这两个机构通过才能生效，一个机构不通过，这个法律也生效不了。这就给任何一部法律的通过增加了难度。

可能很多人会说，这种安排效率太低了，立法速度太慢了。但是，对于美国国父们来说，这样才能更好地确保民众的自由和安全。如果法律通过得很快，几天或者几个月就制订一部法律，那么，这样的法律往往是非常危险的，因为根本没有经过充分的讨论和辩论，没有经过各种利益的博弈。在美国，一个法律的制定和通过可能要经历几年甚至几十年，他们主要关心的不是效率问题，而是自由问题。当然，从大历史上的视角看，从长远来看，我们也没有发现两院制导致他们效率低下，相反，那里不仅高度自由，而且相当繁荣。阿克顿勋爵曾经说，两院制是防止多数暴政的最重要的手段之一。因为在两院制中，两个院的产生方式不同，参议院是按照地域产生议员，而众议院是按照人数来产生议员。如果一个国家的议会只有一院，并且完全按照人数来产生议员的话，那么，多数的暴政是难以避免的，因为人口多的地方产生的议员就多。

不过，遗憾的是，今天美国的两院制发生了很大的变化，因为从二十世纪初，美国的参议院选举方式被改变了，在1787年制定宪法的时候，参议院的选举是间接选举，就是每个州的议会来选举两名参议院的议员，到了1913年第十七期修正案，把它改成了直接选举，这样，参议员选举的方式和众议员就没有什么区别了，因此，两院之间的相互牵制、相互制约受到了削弱。进入大众民主时代以来，可能人们觉得间接选举太精英化了，离选民太远了，于是主张改成直选，在他们看来，直接选举才是最能够体现民主的。其实，这是一个非常糟糕的改变，背离了当初制宪者的精心考虑和安排。

通过双重分权制衡权力

就1787年美国宪法而言，其限制权力的方式主要是通过双重分权制衡来完成的。一方面是横向的分权制衡——三权分立，即立法、行政、司法三权之间的分立与制衡，另一方面是纵向的分权制衡——联邦主义，即联邦政府和各邦政府之间的分立与制衡。麦迪逊认为，这样的安排对于人们的自由和权利而言最安全，因为它是最大限度的分权制衡。

他说，在一个单一制的共和国中，人民让渡出来的所有权力都由一个机构来行使，那就是中央政府，要防止这个中央政府滥用权力只有一种办法，就是让这个政府的三个不同的机构之间相互牵制，即实行三权分立。但是，在一个美利坚合众国这样的复合共和国（compound republic）中，在这样一个联邦共和国或者说扩展了的共和国（extended republic）中，人民让渡出来的权力分给了两个不同的政府：一个是联邦政府，一个是州政府。它们是两个不同的政府，独立地存在，二者相互牵制，而在每一个政府的内部，又实行三权分立，即内部的相互制约。所以，麦迪逊说，这种复合共和国和单一制共和国比较起来，对个人自由的保护提供的是一种双重保障（double security）。在一个单一制共和国当中，因为只有横向的分权，没有纵向的分权，所以对权力的制约是单向的，是一维的，远远不够。而复合共和国对权力的制约是双向的、双重的，所以能起到双重安全的作用。

而且，美国这种复合共和国的一个重要优势在于，它能够更有效地防止多数人的暴政。麦迪逊指出，有两种办法可以防止多数的暴政。一种是创立一种独立于多数和整个社会的意志，这种方法在世袭制政体中流行。国王或者贵族可以被视为一种独立于多数的意志，当多数滥用权力的时候，由它凌驾于多数之上，阻止多数滥用权力。问题是，这样的方法很危险，因为无法防止它变得专断。还有一种办法就是，在一个社会中，尽可能多地形成各种各样的不同的利益，不同的阶层，不同的群体。就像《联邦党人文集》第十篇所提到的派系之争一样，让社会的利益和群体多元化，因为越是多元化，同一群人形成多数的可能性就会降低，多数的暴政发生的可能性就会减小，多数联合起来欺压少数的可能性就会降低。也就是说，如果一个社会的利益高度多元化，有各种各样的利益集团，有各种各样的阶层，多数人想要联合起来欺压少数的可能性就会变得更小。

可以想象，如果是在一个非常小的、比较单一的社会中，利益群体相对比较少，多元化的程度不够，多数人想要联合起来欺压少数人是比较容易的。但是，在一个大的联邦共和国中，它首先由无数个小的共和国组成，每一个小的共和国都有自己的独特的政治法律制度，社会的利益高度多元化，多数人想要联合起来欺压少数的难度大大增加。美国宪法正是采用了这样一种办法。麦迪逊说，在美国这样一个利益、党派、派系、阶层众多的国家，多数人要想联合在一起，除非是建立在正义和公共利益的原则基础之上，否则，几乎是不可能的。比如，奥巴马总统所搞的医改法案，似乎应该得到美国大多数人的支持，但实际上遇到相当大的阻力，三十多个州的州长起诉奥巴马，说这个法案违宪。这在一个单一制共和国里，在一个中央集权国家，是无法想象的，因为这看起来是一个对大多数民众都有利的方案，在那里却被认为不合理、不正当。

在美国建国的时候，历史上还没有出现过大的共和国。十八世纪之前的理论家，比如孟德斯鸠，都认为，共和国只能在一个小国建成，象日内瓦这样的地方，而在一个大国，是无法建立一个共和国的。孟德斯鸠曾经说，如果一个共和国太小，它容易被外部力量摧毁；如果一个共和国太大，它则容易由于内部的缺陷而败坏。他的意思是说，小的共和国很容易被大国吞并或者侵略，而大的共和国由于内部的制度安排找不到合理的架构，因而容易自我毁灭。当时的美国，13个殖民地，三百多万人口，已经被认为是一个大国了。不少人认为，要在这样大的国土上建立一个共和国，是不可行的。

但是，麦迪逊说，如果我们采纳联邦制这种架构，建立的是一个复合共和国，大国成为共和国不仅是可行的，而且是更有利于自由和自治的，因为多数的暴政在那里变得更加困难。如果我们建立一个单一共和国，或者中央集权的国家，多数的暴政无法避免，共和国的前途就非常渺茫。而联邦制很好地克服了这种缺陷，一个社会越大，利益越多元，它就越有可能自治（self-government）。