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郑毅:论民族自治地方变通权条款的规范结构

更新时间:2017-02-11 21:14:33
作者: 郑毅  

   摘要:  民族自治地方的变通权涉及《宪法》《民族区域自治法》《立法法》以及含有变通规定和补充规定授权条款的单行法,学界对该规范体系的逻辑解读颇显混乱。规范分析的结果表明,《宪法》第115条与《宪法》第116条为总分关系,《宪法》第116条对《民族区域自治法》第19条和《立法法》第75、98条(三)为授权关系,《民族区域自治法》第19条和《立法法》第75、98条(三)为配合关系,《宪法》第115条与《民族区域自治法》第20条为授权关系,《民族区域自治法》第19条和《民族区域自治法》第20条为并列分工关系,《民族区域自治法》第19条与单行法中变通规定和补充规定为部分重合关系,《民族区域自治法》第20条与单行法变通规定和补充规定间则为相对独立关系。

   关键词:  自治条例 单行条例 变通执行 停止执行 变通规定 补充规定 规范结构

  

   在中国特色社会主义民族法律体系中,民族自治地方对全国性法律规范的变通和补充适用独具特色。这类权力的规范滥觞为1950年4月起施行的《婚姻法》第27条:“在少数民族聚居的地区,大行政区人民政府(或军政委员会)或省人民政府得依据当地少数民族婚姻问题的具体情况,对本法制定某些变通的或补充的规定,提请政务院批准施行。”随着社会主义法治建设的不断深化,民族自治地方制定变通、补充规范的规范基础和实现形式愈发多元化,但也同时产生了权力行使路径复杂、规范关系尚待协调等问题。

   目前学界涉及到该议题的成果主要从如下两类视角切入:一是民族自治地方自治立法权的角度,二是《刑法》《民法通则》《婚姻法》《森林法》等包含对民族自治地方特定机关制定变通或补充规定的特别授权的单行法角度。两类视角虽然观察点不同,但对含有变通立法功能的单行条例与表述近似的变通执行、变通规定等制度内涵理解混乱却成为共性困境。

   笔者认为,对此类问题的解决仍应秉持“源于规范、归于规范”的立场,而在对相关宪法和法律条文进行规范分析的基础上厘清其内在逻辑关系并对其所形成的体系结构进行初步描摹,将有助于促进新时期民族自治地方变通、补充权力用足用活以及更快更好地发展。本文即是在这种思路指引下展开的对《宪法》第115、1116条、《民族区域自治法》第19、20条、《立法法》第75条(包括第98条(三)项)以及以《刑法》第90条为代表的其他单行法相关条款间关系的初步分析。

  

一、基础:《宪法》第115与116条的规范结构

  

   《宪法》第115、116条系民族自治地方变通、补充权力的最高依据,兹从如下三个方面予以剖析。

   (一)《宪法》变通、补充条款的规范发展

   民族自治地方变通、补充权在宪法层面的滥觞最早可追溯至1949年《共同纲领》。虽然其并非真正意义上的宪法,[1]亦并未直接提出民族自治地方变通、补充权的问题,但却从建构民族区域制度基础、赋予特定自治权等逻辑上成为变通、补充权的先声。最早为民族自治地方此类权力提供相对明确规范基础的是1952年8月由中央人民政府公布的《民族区域自治实施纲要》,其第23条规定:“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内,依其自治权限,得制定本自治区单行法规,层报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规,均须层报中央人民政府政务院备案。”该规定首次提出了民族自治区的自治立法权问题,[2]根据“依其自治权限”的表述,该立法权的行使范围涉及第14-22条所列举的具体9项权利。虽然对相关条文体系解释的结论是第23条的规范目标仅限于特定自治权的法制化,但这毕竟成为我国民族自治地方自治立法权在规范层面的正式滥觞。

   1954年颁布的第一部宪法正式形成了民族自治地方自治立法权的宪法规范体系,核心条款有三:一是第69条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第二章第四节规定的地方国家机关的职权”;二是第70条第一款“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权”;三是第70条第四款:“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”笔者早前的研究表明,现行宪法的民族区域自治条款基本以五四宪法为蓝本,[3]在本文论域中亦颇为典型:一方面,五四宪法第69条和第70条第一款奠定了现行宪法第115条的基本结构,而五四宪法第70条第四款则描摹出现行宪法第116条的雏形。

   由于特殊的历史背景,七五宪法对民族自治地方自治权问题的规定跌入了新中国宪政史的谷底,但其第24条第二款仍对民族自治地方自治机关权力的双重属性予以明确,只是对自治权的具体内容、行使边界等均作虚化处理,而对自治条例和单行条例制定权的直接取消更是将民族自治地方变通、补充的制度空间极大窒息。[4]在承继民族自治地方自治机关权力二元化结构的基础上,七八宪法较之七五宪法最大的进步在于第39条第二款明确恢复了自治条例和单行条例的制定权:“民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”最终为现行宪法第115、116条的规范结构奠定了直接基础。

   (二)《宪法》变通、补充条款的规范内涵

   关于现行《宪法》第115条的内在结构,有两种不同的区分视角:一是自治机关职权格局的二元化以及根据本地方实际情况贯彻落实国家的法律政策;二是自治机关享有一般地方国家机关的职权,同时享有自治权——典型体现为根据本地方实际情况贯彻落实国家的法律政策。可见,两种区分逻辑的核心在于“根据本地方实际情况贯彻落实国家的法律政策”如何理解。蔡定剑教授倾向于第二种视角,指出:“这是宪法赋予自治机关一项最重要的自治权”,并进一步将其解释为:“只要不与国家法律和政策的基本精神相抵触,可以改变法律和政策的具体规定来执行。”[5]不过这至少面临如下诘问:其一,所谓的“最重要”如何体现;其二,既然重要,为何不单条表述;其三,如何解释该条与第116条的关系?因此,笔者倾向于第一种视角的区分方案。一方面,明确民族自治地方的自治机关在一般地方国家机关职权的基础上,还享有额外的自治权,实际上这也是该条所在的第六节在第三章“国家机构”内容中得以单列的根本原因;另一方面,“根据实际情况贯彻执行”价值有二,一是在内容上提出“变通”的宏观问题,二是在逻辑上对紧随其后的第116条实施转承与过渡。

   现行《宪法》第116条虽然在表述上并未明确涉及“变通”问题,但实际上,“变通”的意涵早在五四宪法制定之初就已被深深嵌入了。1954年5月29日在中南海勤政殿举行的宪法起草委员会第四次全体会议专门就五四宪法第2章第5节“民族自治地方的自治机关”部分进行讨论,刘少奇就指出:“现在还没有民法,但已有了婚姻法。婚姻法是全国通行的,但在新疆就很难实行。怎么办?他们可以根据本地的习惯,搞个单行条例。”[6]而毛泽东在6月14日举行的中央人民政府委员会第30次会议上就宪法草案所作的重要讲话中亦明确指出:“少数民族有共性,也有特殊性。共同的就用共同的条文,特殊的就用特殊的条文,少数民族地区可以按照当地民族的特点,制定自治条例和单行条例。”[7]可见,第116条其实包含了两个明示、一个暗示共三部分内容:明示一是民族自治地方人大拥有自治法规制定权,[8]明示二是民族自治地方自治法规的批准备案程序,暗示的则是自治法规的变通功能。[9]

   (三)《宪法》第115、116条的规范逻辑

   首先应探讨的一个前提是第115条在第三章第六节中的谱系地位。纵观第六节的11个条文,大致可分为三部分。第一,第112-114条对该节标题的题眼“自治机关”内涵的规定。[10]先由第112条明确自治机关包括人大和政府,再由第113、114条分别就人大和政府的构成问题予以明确。[11]“一总二分”的结构实际上是该节的“破题”部分。第二,第115-121条的自治权部分。首先由第115条明确自治机关职权的二元结构,其中一般地方国家机关的职权参见《宪法》第三章第五节,而自治权则由第116-121条予以分别列举,而首当其冲被列举的即为第116条的自治法规制定权。“一总六分”的结构实际上是该节的重点和申论。第三,第122条关于国家的帮助职责的规定,其在价值上回应五四宪法起草者“如果让少数民族关起门来搞自治,没有国家的支援,没有汉族的支援,很多事情就不可能搞”的认知,[12]在结构上一方面向前承接《宪法》第4条第二款,另一方面则向下勾连《民族区域自治法》第六章。[13]该条在结构上其实是对第六节前述条款的保障,亦有总结的意味。可见,自治权条款无论在地位上还是体量上均构成第六节的核心内容,而第115条则是该核心内容的总领部分。

   由上,相对具象的第115条与第116条的规范逻辑可简单表述为后者对前者的具体化,兹从四个方面分述。第一,在结构上,同第117-121条列举的财政、经济、科教文卫体、组织公安部队和语言文字自治权别无二致,第116条的立法自治权同样是第115条“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”的规范内涵之一。第二,在主体上,第115条的“自治机关”主体实际上包含自治地方的人大和政府,而第116条的主体则仅限于自治地方的人大,说明第116条的规范仅能及于第115条之一部,再次印证了两者间的总分关系。第三,在内容上,两者均含有自治机关的变通权问题。第116条自不待言,第115条也同样蕴藏“民族自治机关可以根据本地实际情况,对国家的法律、政策可经适当程序作出变通规定和补充规定”的含义[14]——对于“变通”问题的共同认可,不仅构成了两者总分关系的逻辑基础,更为两个条文的相邻关系提供了补充性诠释。第四,形式上,第115条关于变通的具体实现路径仅笼统表述为“贯彻执行”,而第116条则至少将“立法”明确为这种“贯彻执行”的路径之一,且进一步将具体立法形式限定为自治法规。至于除立法外是否还有其他形式的“贯彻执行”则已超出了第116条的回应范畴,却也为其他法律规范的进一步补充和细化规定提供了制度空间。

   总之,明确《宪法》第115和第116条的内涵尤其是两者间的总分(而非并列)关系,为民族自治地方变通、补充权规范体系的结构提供了规范和逻辑的双重基础。

  

二、衍伸:《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条与《立法法》第75条的规范结构

  

   在我国现行民族族自治地方变通、补充权规范中,《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条与《立法法》第75条由于非常近似的表述而值得充分关注。本文的一个基本判断是,这三个条文虽然形式相近,但基于不同的规范位阶和生效时间,仍然形成了超越简单雷同的规范结构。兹从三点详析。

   (一)承接结构

在中国特色社会会主义法律体系中,《民族区域自治法》和《立法法》均属于宪法相关法,这种与《宪法》内在关联逻辑的典型例证就在于《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条与《立法法》第75条第一款的绝大部分内容几乎共享如下表述:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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