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陈剑:关于设立六个直辖市的建议

更新时间:2017-02-09 08:56:01
作者: 陈剑 (进入专栏)  

  


   随着中国在国际舞台上迅速崛起,以及中国社会区域发展不平衡加剧,原有的直辖市设立已经不适应形势,迫切需要重新布局直辖市和国家中心城市,以适应中国在国际舞台上的崛起,推进区域发展,推进中国城市化进程和中国整体进步。

   一

   新形势下直辖市的设立,应当与全面深化改革内容相吻合。特别是与政府层级设置改革相吻合。中国五级政府,较之世界上大多数国家三级政府相比,层级明显过多。政府层级过多,导致一个重要问题是政府行政成本过高,这也是目前推行供给侧结构性改革,减税这一措施难以有效实施的重要原因。而政府层级改革,一个主要内容,就是减少政府层级,从五级政府向四级政府转变,即减少地级市这一层级的设置。由省直管县。但省直管县,也带来另一个问题,就是一些省管辖县的数量过多,超过百余个县。例如,四川省目前管辖18个地级市、3个自治州,43个市辖区、14个县级市、120个县、4个自治县。即县区市共181个。河南省目前管辖17个地级市、所辖县市区共同161个。在这种情形下,让一个省直接管辖100多个县区市,难以实行有效管理。因而,需要扩大省的数量,从目前31个省市区扩大为50个省市区。中国目前大约2850多个包括县,县级市和县级区的县级政府机构设置。若减少政府层级管理,也就意味着,每一个省市区大约管辖50至60个县市区。而目前直辖市设立的改革,应当与政府层级改革相适应,并成为政府层级改革的重要内容。

   因而,新设立直辖市,应当符合以下四方面考虑:

   一是有利于中国在国际舞台上强势崛起,有利于中国在国际舞台上扮演创新引领的作用;二是有利于国家三大发展战略的实施;三是有利于推进区域发展,推进西部开发,进而有利于中国整体发展;四是有利于政府层级改革,减少政府行政成本。

   二

   基于上述分析,笔者以为,中国目前需设立六个直辖市,以适应中国崛起,推进区域发展和中国整体进步。具体方案是,在现在四个直辖市中,保留北京、上海和重庆三个直辖市,同时设立首都特别行政区,天津不再作为直辖市。增设深圳、武汉和西安三个城市作为直辖市。具体方案如下:

   (一).北京

   北京2016经济总量达到2.45万亿人民币,位居十大城市第2位。作为中国政治中心、文化中心、国际交流中心和科技创新中心,北京在全国的地位举足轻重。党的18届5中全会提出"引领型发展"意义重大。实际上提出了中国自改革开放以来采取的追随型发展,走到了今天正面临重要转型,即向引领者转型。也就是说,中国在国际舞台上的作用,需要从追随者向引领者转变。

   引领型发展,在国际舞台上重要的是科技引领。习近平总书记2014年2月视察北京时提出,北京要成为全国科技创新中心。2015年4月30日,中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》明确了这一定位。这使北京在全国乃至在全球的地位突显,也对北京的发展提出了更高要求。京津冀协同发展也是中国十三五规划提出的三大国家发展战略之一。提升北京在中国乃至在全球的地位,需要三地协同、错位发展。而三地协同发展的核心话题之一,就是要发挥区域优势,提升北京在中国乃至在全球的科技创新影响力,进而提升中国引领的水平。实际上,北京虽然有着其他城市难以比拟的科技优势、人才优势,但北京目前的外在表现还不能完全能支撑作为中国科技创新中心这一城市定位要求。如何使北京巨大的科技创新潜力得以发挥,这需要疏解北京非核心功能,发挥市场优势和创新体制优势,才有可能支撑中国科技创新中心这一城市定位。此外,京津协同发展,还应当发挥天津和河北各自优势,进而推动三地共同发展。这其中,河北与京津两地经济发展差距太大,如何缩小河北与京津两地发展差距,北京作为直辖市和中国的四个中心,肩负重要责任。

   2020年中国十三五规划完成之时,京津冀地区所在的世界城市群建设也达到较高水准,京津两地同城化愈益显著,需要调整京津地区行政区划设置,以适应形势的发展。

   在中国现有的四个直辖市中,天津的地位实际较为尴尬。2016经济总量达到1.78万亿人民币,位居十大城市第5位。在北京巨大光环下,虽然近年来天津发展迅速,这种发展迅速与国家政策特别惠顾不无关联,特别是 "十二五"以来,天津是国家政策集中地,大量的国企项目投资在当地,而且拥有空客交付中心,这或许是天津近年来发展的重要动因。但人们对其直辖市作用的发挥始终存有疑问。依笔者看来,长期以来京津两地两雄对恃,距离太近,过于僵化的行政体制并不利于京津冀地区整体区域发展。笔者的建议是,2020年"十三五"之后,在北京天津两城市几乎融为一体的情形下,世界城市群的建设也已经初具规模,可以考虑在北京副中心基础之上,与整个天津合并成立新北京市,或京津市,同时撤销直辖市天津。这样一个方案或许更有利于京津冀区域整体发展。

   在撤销天津市的同时,建议在北京城六区基础上设立首都特别行政区,并报经全国人大常委会讨论批准。以北京现有东西两城作为首都特别行政区的核心区。首都特别行政区则承担原北京市四大核心功能的主要内容。而原北京其它十个区与天津整体合并后成立的大北京市,则为首都四项核心功能的实现提供基础和辅助条件。

   (二).上海

   上海实际上正扮演了中国经济中心的角色,对全国的经济有着重要影响。2016年,上海GDP总量约2.66万亿元,在中国31个省市区中位居第12位,在中国特大城市中位居首位。上海也是"十三五规划"制定的国家三大发展战略之一--长江经济带的龙头,对整个长江经济带发展有重要影响。长江经济带横跨11个省市,具有独特优势和巨大发展潜力。特别是长江经济带的龙头--长三角,从过去的"1+15"到现在"1+2",即从过去以上海为中心加上周边的15个城市,到今天发展成以上海为中心、江苏浙江为两翼,已经保持了20多年中国最具发展活力地区美誉。目前这一地区仍然活力四射。例如,长三角的江苏直逼广东。江苏追赶广东多年,与广东的差距不断缩小,2016年这一差距只有0.3万亿元。浙江则一直扮演中国经济总量第四位的水平,与前三位差距在缩小。长三角影响与日俱增,上海的作用功不可没。上海在辐射周边的同时,推动长三角和长江经济带发展的同时,目前更重要的是考虑如何提升自身实力在全球经济中扮演角色,以与中国崛起相适应。特别是如何扮演好中国的金融中心、中国高端制造业中心和外贸中心的角色。

   (三)重庆

   重庆曾经是中国最年轻的直辖市。1997年3月14日,第八届全国人大五次会议批准设立重庆直辖市,辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区[18]  。共43个区市县,面积82402.95平方千米,3002万人。这也是重庆在新中国第三次设为直辖市。这样一个人口规模和国土面积,实际是一个省的架构。道理很简单,重庆高直辖市之时,经济发展水平较低,其人口城市化水平甚至低于全国平均水平,只有31.0%。而同期全国水平为31.9%。说明重庆当时发展的差距。经过19年的发展,2015年重庆城镇化率为60.94%,比全国水平高出3个百分点。重庆自直辖市设立以来,重庆的经济增长速度和影响与日俱增,2016年继续保持10.7%增长速度,经济总量达到1.70万亿,位居中国城市第六位,经济增长速度继续领跑中国,并对整个西南地区发挥了重要影响带头作用。

   发挥重庆直辖市的作用,重要的有以下一些内容:

   一是发挥重庆在整个长江经济带的作用。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市,面积约205万平方公里,占全国的21%,人口和经济总量均超过全国的40%,生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大。长江经济带规划的重点,在空间布局上,长江经济带将重点打造"三极",即以长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群为主体,发挥辐射带动作用,打造长江经济带三大增长极。而成渝城市群中,目前,成都和重庆都进入了中国万亿元俱乐部行列。按照住建部的《全国城镇体系规划》,重庆和成都都是国家中心城市,应当发挥成渝城市群,特别是重庆在整个西南地区的影响作用,便其成为整个西南地区新增长极,进而带动整个区域的发展。

   二是推动一带一路发展。重庆位于"一带一路"的重要位置上,借助于亚欧之间的战略地位以及中西部开发,重庆作用的发挥对上述战略的实施有着重要影响。

   三是有利于长江经济带的环境修复。长江经济带面临严重的生态修复问题。特别是三峡工程建设带来的诸多问题,长江中下游河道演变呈现新的特点,修复长江生态环境,重庆作用不可或缺。

   (四)深圳

   深圳应当是中国最年轻且最具有活力的特大型城市。自1980年8月26日经国务院批准设立经济特区以来,如果以此时作为建市时间,虽然只有短短的36年历史,深圳却从过去的一个小鱼村一跃成为中国科技创新中心,并成为中国改革开放的标志和缩影。

   2015年,深圳常住人口已经达到1137.89万人,其中户籍人口354.99万人,占常住人口比重31.2%;2016年全市经济总量已达到1.93万亿。经济总量目前仅次于上海、北京和广州,高于天津、重庆,位居中国特大城市第四位。

   把深圳设为直辖市,一个重要考量是深圳所展示的创新实力和蕴藏的巨大市场活力。特别是在国际舞台上展示的创新水平,对中国在国际舞台上实施引导型发展具有重要意义。近年来,多家研究机构呈现的研究成果显示,深圳一直位居中国城市创新榜头名,并在国际舞台上影响与日俱增。中国要在国际舞台上扮演好引领者作用,不能只有一个北京作为科技创新中心,而是需要一批城市作为科技创新的节点,共同在国际舞台上发挥引领作用。而深圳正很好地扮演了这个作用。即北京、深圳等一批城市共同作为中国科技创新的节点,为中国在国际舞台上扮演好引领作用。

   二是把深圳设为直辖市,也是从珠三角整体发展考虑。自上个世纪80年代以来,以广州为龙头的珠江三角洲一直是中国经济的引擎和火车头。虽然自上个世纪90年代以来,以上海为龙头的长三角取代了珠三角,成为中国经济增长最快的地区,但珠三角仍然保持了较高增长速度。2016年广东GDP达到7.95万亿元,增长7.5%,GDP总量连续第28年占据榜首。虽然中国经济总量第二位的江苏,2016年全省GDP增长7.8%,达到7.61万亿元。但与广东在GDP总量上仍相差0.34万亿元。在中国经济持续低迷的情况下,把深圳设为直辖市,重要的是发挥珠三角整体带动作用,充分发挥这一地区市场的活力、科技的引领,以推动中国经济持续增长。

   三是把深圳设为直辖市,也有利于推动深港融合与发展,发挥香港作为全球金融中心和自由港的作用。同时通过与香港进一步合作,提升深圳在全球的影响力。提升深港这一区域在全球的影响力,进而提升整个大中国地区在全球的影响力。

   (五)武汉

   武汉是华中重镇。也是长江经济带连接上海与重庆的重要城市。近年来,武汉经济发展迅速。根据GDP指标,2016年中国进入GDP达万亿的城市有10个,武汉经济总量1.17万亿元,位居前八位(前七位分别是北京、上海、深圳、广州、天津、重庆、苏州)。

把武汉列为直辖市,主要有以下考虑,一是有利于金砖四省在中国发挥作用。(点击此处阅读下一页)

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